政府投资监管法律制度研究.pdf

内容摘要
投资、需求和消费作为拉动经济增长的“三驾马车”,是我国经济总量不
断攀升的重要推动力,其中投资对经济增长贡献尤为巨大,而政府投资在社会
投资活动中则扮演重要角色。针对由 2007 年美国爆发的次贷危机引发的全球性
经济危机给我国经济发展所带来的冲击, 2008 年 11 月,国务院出台了以扩大
政府投资为主、在 2010 年底之前投入 4 万亿的“救市”措施,政府投资作为其
中重要举措发挥了扩大内需、增加就业、拉动经济增长等重要作用。现阶段,
我国正处于城镇化及工业化加速发展时期,建设投资规模巨大并保持了稳步增
长态势。然而,我国投资体制不完善、政府职能定位不明确、投资立法滞后,
政府投资规范化管理步伐明显落后于投资规模增长幅度。无论是从增强政府宏
观经济调控能力的角度出发,还是从实现国家经济社会持续发展的目标考量,
抑或是从维护公众利益的现实需要的目的,研究政府投资监管及其法律制度都
势在必行。
本文从法学角度出发,探讨了政府投资及其监管的正当性基础、发达国家
政府投资监管的法律制度和我国投资体制的变迁,分析了当前我国政府投资监
管中存在的主要问题,在参照发达国家政府投资监管法律制度成功经验的基础
上,提出完善我国政府投资监管法律制度的对策。
文章除导论和结束语外,分为 4 部分:
第一部分——政府投资及其监管的正当性基础。该部分首先界定了政府投
资的概念与特点;比较了中央政府投资与地方政府投资的异同点;解释并厘清
了政府投资与公共投资的界限范围,明确了政府投资的内涵和外延。其次,本
文运用公共产品理论的观点,解释了市场在提供公共产品方面的局限性以及政
府投资提供公共产品的优势及必要性,为政府投资提供了理论支撑。最后,从
经济学和法学的角度,深入分析构建一整套严密合理的政府投资监管制度的理
论基础。一方面运用公共选择理论的观点,分析了政府失灵现象是政府投资监
管体系构建的原因;另一方面,政府投资监管一定意义上是经济法宏观调控法
律制度的重要内容,它与经济法的基本原则和基本精神是相契合的。
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第二部分——发达国家政府投资监管法律制度及其启示。本部分从政府投
资组织实施方式的角度出发,将政府投资监管法律制度划分为相对集中型、私
营化型和混合型三种模式,并选取美、日、英、法四个具有代表性的国家作为
研究样本。文章从监管机构、投资主体监管、投资行为监管和投资项目监管等
方面分析了四国的政府投资监管法律制度。以上述国家政府投资监管法律制度
的比较研究和客观评价为基础,笔者总结了值得我国政府投资法律监管借鉴的
先进制度和规范体系。
第三部分——我国政府投资监管法律制度剖析。该部分首先考察投资体制
改革的历史演变。我国投资体制大致经历了改革开放前传统的投资体制、投资
体制改革探索和适应社会主义市场经济的投资体制框架逐步形成三个阶段。
2004 年国务院《关于投资体制改革的决定》,初步构想了政府投资监管法律制
度的基本框架与理论模型,为政府投资监管法律制度的完善明确了方向。但当
前,我国政府投资监管法律制度依旧存在下列问题:法律规定缺乏系统性、监
管机构及其监管权限混乱、公开透明的监管程序制度缺失、投资资金监管不力、
投资项目监管制度不健全等。这些问题意味着:我国的政府投资监管法律制度
亟待完善。
第四部分——完善我国政府投资监管法律制度的建议。本部分是对我国政
府投资监管法律制度的具体构想。本部分从政府投资的法律要件入手,针对立
法存在的问题,重点讨论了政府投资监管机构、政府投资主体监管、政府投资
行为监管和政府投资项目监管等四个维度的法律制度完善措施。首先,构建政
府投资内部监管系统和外部监管机构,健全政府投资内外监管。其次,完善政
府投资主体监管的侧重点是通过立法规制政府投资范围、健全政府投资主体法
律责任制度。再次,严格政府投资决策的法律审查、规范审批和招投标程序,
将政府投资资金预算与支付纳入法制化轨道,加强政府投资行为的法律监管。
最后,完善政府投资项目的法律监管。
关键词:政府投资; 法律监管; 监管机构; 政府投资主体
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Abstract
Investment, demands and consumption have been hailed as the troika to
promote economic growth in China, to which investment is of great importance.
Meanwhile, government-investment plays an important role in social investme