中国县乡政府绩效考核的实证研究.doc

2013 年第 1 期

World Economic Papers

February, 2013
中国县乡政府绩效考核的实证研究
刘明兴

侯麟科

陶

然

*
摘要

基于一个具有全国代表性的跨年度调查数据,本文考察县政府对乡镇政府以及乡
镇政府对村两委的工作目标责任制考核的内容及其变化。研究发现,伴随着农村税费体制改
革,县乡考核和乡村考核的重心均发生了一系列变化。在县乡考核中,经济发展类指标和社
会稳定类指标不断强化,财政压力性指标也没有削弱; 而在乡村考核指标中,原有的财政压力
性指标则逐步被弱化。同时,乡镇政府通过加大对村干部“一票否决”考核的力度,试图将维
系社会稳定的考核压力向下推卸。尽管中央政府对“三农问题”推行了一系列的改革,但是
县乡两级政府对于农村基础设施建设的重视程度都没有增强。此外,县政府对于农民增收目
标的重视程度呈现逐步衰减的态势。
关键词
税费改革
政府考核
一票否决
一、引

言
在中国地方政府和基层治理的研究文献中,干部考核的方式、方法及其可能影响一
直受到广泛关注①。在科层体制内部,确立考核指标并进行绩效评价是推行上级意志并
控制下级行为的有效方式。简要来讲,中国政府的干部考核( 上级考核下级) 大致可以
分成四个类型: 一是组织部门在考察任用干部之中的德、能、勤、绩、廉考核; 二是由人事
部门主管的对公务员工作业绩的常规考核②; 三是行政条线系统中对下级对口单位的
目标责任考核; 四是针对各级领导班子的综合目标责任制考核③。除此以外,在一些地
区政治改革的案例中还出现了群众对政府各部门的满意度考核( 如浙江的部分县市) ,
乃至针对具体领导干部的公开社会民主测评等( 如成都的部分县市) ,但这些举措在全
国范围内尚不普遍。
* 刘明兴,北京大学中国教育财政科学研究所,E-mail: mxliu@ ciefr. pku. edu. cn,通讯地址: 北京市海淀区颐和园路 5
号,北京大学教育学院 412B 室,邮政编码: 100871; 侯麟科,山东大学经济研究院,E-mail: abram75 @ 163. com; 陶
然,中国人民大学经济学院和北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心。作者感谢国家自然科学基金
( 71273012) 、山东大学自主创新基金青年团队项目( 13450072612074 ) 和山东大学自主创新基金( 2012GN037 ) 对
本项研究的资助。感谢匿名审稿人的宝贵修改意见,文责自负。
①例如,荣敬本等( 1998 2001) 将中国政府的行政管理表述为一种“压力型体制”,并认为其中有两点较为关键: 一
是数量化分解上级的任务指标,二是指标与物质化的评价体系关联。
②《国家公务员暂行条例》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等作了详细的规定。例如,第二十三
条规定了实施考核的主体,“国家行政机关在年度考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组,在部门负责
人的领导下负责国家公务员年度考核工作”。再如,第二十四条对考核程序作了规定,“年度考核先由个人总结,
再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次”。
③现实中,各行政部门内部还有根据自身工作特点所制定的岗位责任制考核。这里暂不讨论。
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本文重点分析第四类考核。针对地方政府领导班子的综合目标责任制考核从上世
纪 80 年代末期开始出现,到 90 年代中期被全面推广。我们在全国多个省份的实地调
查表明,这种考核制度至今主要还是广泛存在于县乡以及乡村之间①。
目标责任制考核的方式、方法在不同地区、不同行政层级之间均存在较大的差异。
一般而言,考核通常由各级党委办公室牵头负责,但也可能由各级党委政研室、机关工
委、组织部门负责,考核指标的具体解释、统计、计算则由各专业部门负责。例如,“廉政
建设”的指标计算由纪委负责; “GDP 增长率”由统计局负责,等等。实际上,某一个专
业部门是否会掌握一项具体指标的解释和统计权,也可以反映该部门工作是否受到本
级党委主要领导的重视。牵头单位会按照考核指标的权重,将各部门提供的考核结果
换算成百分制分值,以比较不同被考核对象的相对绩效,并将最终结果进行通报以及
表彰②。
从历史沿革上看,第三类考核比第四类考核起步更早。事实上,条线单位对下级对
口单位通常没有人事任免权,财力控制也不强,而同时条线系统又需要承担非常具体的
工作任务,因此往往有较强动力来推行目标责任制考核。实际上,这种做法在计划经济
时代就非常普遍,各种计划指标的制定和下达都主