PPP项目实施方案编制程序及规范要求.doc

PPP项目实施方案编制程序及规范要求PPP项目实施方案是发改系统参与PPP的一个十分重要的环节,而且对PPP项目来说,实施方案也是整个PPP项目的灵魂。所以,今天的主题就是PPP项目实施方案的编制。首先说一下PPP的操作流程。方案研究论证阶段:  一是项目主管部门根据需求提出,什么样的项目适合做PPP,什么样的项目不适合做PPP,我觉得适合不适合要看项目的需求,也就是说我这个地方的建设为了百姓的生活,或者为了改革城市环境,有这样一个项目,首先是项目的提出。二是项目可行性初步论证。按照可以做PPP的基本原则来判断能否做PPP。基本原则是什么?各有各的说法,最早的可能说看这个项目是否有稳定的现金流,有没有稳一定的营运能力等等,但实际上这个观念不一定正确。这个指标更适合优选,比如有很多项目,那么哪个项目更适合,可能站在投资人的角度,他会更喜欢有现金流的项目,但是站在政府的角度不见得。我们的观点是这个项目是否适合做PPP,要看这个项目实施PPP后能否带来额外的效益,实际就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算这个数是不太可行的,理论上可以算,但实际上,由传统方式建设和采用PPP模式建设,建设期需要的投入不一样,同样一个项目,政府花钱和私人老板花钱,需要的投资额是不一样的,具体差别是多少很难算得出来。在运营阶段,由社会投资来运营或由传统的事业单位来运营,运营成本也会不一样,具体相差多少同样不好算。所以说定量是不好判断的,基于我们目前市场所掌握的信息,通过定性的判断,也就是说是否适合做PPP,如果能判断项目有足够的社会资源,而且社会资源做这个项目能够节省建设成本和运营成本,甚至能够更大地促进社会资本方发挥技术优势和管理优势,那么这个项目就可以做PPP,不论其是否有直接收益。当然,有个大前提,这个项目一定是公共基础设施和公共服务项目。三是实施方案研究。这是最大最重要的环节,在这里要研究清楚整个项目的投融资模式、项目价格模式、项目风险分担方案、建设监管方案、运营服务监管方案、项目退出机制、选择投资人方式,这些是我们要研究的核心内容。四是实施方案编制。以前叫预可研,但容易与一般建设项目管理程序中的预可研发生混淆,所以在PPP流程中我们叫它实施方案。PPP项目操作的流程与传统的项目管理流程不是冲突的,而是互补的。对于项目管理我国有一套成熟的体系,并不因为是PPP项目就可以有特殊待遇,就可以不按国家项目管理规则走,不是这个概念。一定要按传统的规则,该做可研的做可研,该做初步设计的做初步设计,这套程序是要的,只不过因为我们要做PPP,要处理地方政府和社会投资人的一些关系,所以要增加一个PPP实施方案的过程。五是实施方案审批。审批主体严格来说是地方政府,但在实际操作过程中都是由发改会同财政、税务、环保等部门共同对《实施方案》进行联审后报市政府批准。社会投资方选择阶段:  一是要制定招商方案,根据实施方案编制的原则确定招商条件、合同文件等。二是发布招商公告。按照财政215号文件,要发布资本预审公告,主要的目的是向社会公开这个项目要做PPP了,让感兴趣的社会投资人都来报名,这就是公告的目的。三是确定社会投资方。通过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定社会投资人。四是第一次签约。确定社会投资人后就签约,签约通常有两次,第一次市政府主管部门和投资人签,因为这个时候项目公司还没有成立。五是第二次签约。等到投资人项目公司成立以后,政府和社会项目公司就进行第二次签约。签约方式有好多种,不见得非得分两次签,也可以单次,第一次签约时给项目公司留下位置,待项目公司成立再来补签,这也是可以的。还有一种方法是政府主管部门和投资人签了投资协议,投资协议里明确了投资人的责任事项,把政府和项目公司的PPP协议作为投资协议的附件,这些都是没有问题的,只要合同体系把所有的责权利规定清楚,怎么签问题都不大。    实施方案的重要性:实施方案体现PPP项目的核心条件,是政府审批决策的依据,也是PPP合作关系展开的基石。实施方案的内容:按照财政113号文件规定,实施方案包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式等内容。发改部门也有一些对实施方案内容的规定,但是大同小异,没有区别。目前来看,仅仅有一点不一致,就是在于政府融资平台是否可以代表政府来实施PPP项目这点,在发改文件里是可以的。我们在编制2724号文件时讨论过,到底平台作为一个企业能否代表政府,当时有不同的声音,讨论的结果是结合中国国情,有些地方政府的融资平台近几年积累了大量人才和管理经验,所以某种程度上政府往往离不开他们来操作项目,包括北京的京投,北京市的轨道交通项目是京投作为政府代表在操办PPP的事情,这没有问题,只要京投得到了政府方授权。目前只有这一点是发改和财政的文