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中国社会救助制度的变迁与评估
唐钧
1 中国传统的济贫制度

在中国古代,济贫思想可谓源远流长。追溯历史,可以在2000多年前的春秋战国时期的百家争鸣中,找到诸子百家对济贫的各种说法,最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。
《尚书》论述道:“德惟善政,政在养民”。《礼记》则曰:“以保息养万民,一曰慈幼,二曰养老,三曰振穷、四曰恤贫,五曰宽疾,六曰安富”。《孟子》中也说道:“恻隐之心,仁之端也”,“制民之产,必使仰足以事父母,俯足以蓄妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡。”是为“民本”和“仁政”思想。
《礼记》中又说:“大道之行也,天下为公。……故人不独亲其亲,不独子其子。使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者皆有所养。”《孟子》中也说:“人饥己饥,人溺己溺”,“出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦”。是为“大同”思想。陈良瑾主编,《中国社会工作百科全书》,中国社会出版社1994年版。
在济贫方面,儒家是主张政府积极介入(“民本”、“仁政”)和提倡民间互助互济(“大同”)的。但是,显而易见,其目标重在社会控制。
除了儒家以外,墨家的“兼爱”思想也广为流传。墨子主张“兼相爱、交相利”,提倡“天下之人皆相爱,强不执弱,众不劫寡,富不侮贫,贵不敖贱,诈不欺愚”,“有力者疾以助人,有财者勉以分人,有道者劝以教人。若此,则饥者得食,寒者得衣,乱者得治。若饥则得食,寒则得衣,乱则得治,此安生生”。是为“兼爱”思想。陈良瑾主编,《中国社会工作百科全书》,中国社会出版社1994年版。
墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济,是最具“社会性”的济贫思想。
而道家则主张“无为而治”。老子说:“故圣人言:我无为而反自化,我好静而民自正,我无事而民自富,我无欲而民自朴。”庄子则说:“上必无为而用天下,下必有为为天下用,此不易之道也。”是为“无为”思想。陈良瑾主编,《中国社会工作百科全书》,中国社会出版社1994年版。
在济贫方面,道家实际上主张政府不要干预。宁愿以天地为宗,听其自然,标榜以“道德
”治天下。
众所周知,在中国自汉朝以来一千多年的封建社会历史中,儒家思想是处于正统地位的,所以它对中国济贫制度的影响很深。国家的积极介入是中国古代济贫实践的一个显著特点。在当时的自然经济条件下,济贫思想的实践主要是以丰补欠的储粮度荒。从汉朝开始,中仓”的仓储制度;到了隋朝,又有了以地方劝募为主的“义仓”;到了南宋年间,出现了主要由社区管理,居民普遍加入,带有一定社会保险意义的“社仓”。
除了仓廒制度之外,中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊,这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办,所以采用佛教名词“悲田”命名。后来采取在官方补助下由佛教寺院办理的形式,所以得到较大的发展。最后逐渐完全转到官府手中,由官方委托地方名人管理,改称“福田院”或“居养院”。
在宋朝年间,出现了完全由民间乃至个人兴办、而且没有宗教背景的慈善事业,最著名的有范仲淹的“义田”和刘宰的“粥局”。前者是一个以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业;而后者则以社区居民为对象,以社区组织的方式进行慈善活动。这些组织主要为乡绅所掌握,并得到官府的认可和支持。到明朝年间,出现了最早的以民间互助为主的慈善社团──同善会。陈良瑾主编,《中国社会工作百科全书》,中国社会出版社1994年版。
上述种种济贫思想和实践在中国一直延续到现代,儒家的国家积极干预思想一直得到贯彻。从时间上看,中国历史上的国家介入济贫发端于汉朝,比英国的伊丽莎白济贫立法要早1000多年。但是,在儒家的济贫思想中,注重的是社会整体和国家控制,而较少强调个人权利和国家义务。同时,中国古代的济贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段,而没有采用立法手段,这不能不说是一个重大的缺憾。以上种种,实际上对当代中国的社会救助制度还是有其潜在的重大影响。

到了近代,中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统,另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响,逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。“补救型”社会福利思想将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施,因此,社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”,即济贫。
在这种思想的指导下,中国近代史上的国家济贫制度形成于上个世纪初,中华民国建立后的第四年(1915年),政府便仿照英国的
“伊丽莎白济贫法”颁布了《游民习艺所章程》。1928年,政府又颁布《管理各地方私立慈善机构规则》