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E研究论丛
德国政府投资项目管理考察报告
柯洪尹贻林
在我国,随着社会主义市场经济体制改革的进一步深入发展,尤其是国家“拉动需求”宏观政策的出台,政府投资项目的发展进入了一个新的轨道。基于目前已有的共识,政府投资项目与非政府投资项目应该采用不同的管理模式和不同的管理程序。或者也可以说,在对政府投资项目和对非政府投资项目的管理过程当中,中央和地方各级政府所发挥的职能是不同的,或者是作为项目建设的参与者,或者是作为建设市场的监管者。但这两种职能如何明确区分,在实际中如何操作等问题并没有达成共识。为了明确这一问题,了解和熟悉有关发达国家政府投资项目管理的经验和作法,建设部一行于近日对德国作了长达10天的深入考察,在考察的过程当中,通过走访联邦政府的若干职能部门,进行深入的座谈,对德国政府投资项目的管理过程有了比较深入地了解。同时,也对政府对非政府投资项目的管理情况作了调查研究,以比较两种职能的不同。通过借鉴国外先进的管理经验,对我国工程建设管理中进一步明确政府的职能具有重要意义。

德国位于欧洲中部,与九个国家相连:北邻丹麦,西邻荷兰、比利时、卢森堡和法国,南连瑞士和奥地利,东接捷克和波兰。国土面积为357000平方公里,国境线全长3758公里。总人口约8200万,主要是德意志人,有少数丹麦人和吉普赛人。
德国是世界上最重要的工业和贸易大国之一,其经济总能力居世界第三位,进出口贸易占世界第二位,仅次于美国,人均国民生产总值29700美元,位于世界前列。可以毫不夸张地说,德国经济决定欧洲经济,作为西方七个经济强国之一,德国经济在欧洲稳作第一把交椅(等于英、法总和),被称为
“欧洲经济的火车头”。其GDP占欧盟的三分之一,在全球贸易中德国占了18%左右。由于历史原因,德国人不能在国际上扮演重要角色,但使他们得以把全部精力放到经济建设上来,并在很短时间里在经济上超过了当年的战胜国,随着欧洲统一进程的不断发展,德国在欧洲经济中发挥越来越重要的作用,其趋势是成为欧洲经济中心。1999年开始使用的欧元,德国马克占其45%的份额,欧洲中央银行总部就设在德国的法兰克福市。
德国的经济模式是以“社会市场经济体制”为核心,即是一种吸收了计划经济的合理成分又加以改造的市场经济。这种经济模式在强调自由市场竞争的同时,又特别注重政府对经济活动的必要干预。在这样一种经济模式下,加上其“二战”后和两德统一后大规模重建、政府投资急剧扩大的两大历史背景。使得提供和保障社会公共产品和服务成为政府的一项重要职能。德国政府投资项目的管理制度就是其经济运行基本模式和财政基本制度(即公共财政制度)的产物和重要的组成部分,是德国政府在市场经济条件下依法运用财政政策参与宏观经济调控、实施微观具体投资项目管理的重要政策规定和操作规范。

德国联邦财政支出的基本情况
德国联邦2001年的财政支出大约为4700亿德国马克,其中用于政府投资项目(即交通和建筑)%。如下图所示:
联邦交通与建筑支出
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联邦高速公路
联邦水路
联邦铁路
房屋
公共交通设施
其他交通和建筑支出
联邦交通、建筑、房屋部负责投资、设计和建设管理,不参与实际建设(即)施工工作。道路建设工程由各州管理部门负责管理。州一级的道路建设管理部门称为道路建设局,不仅可以承建州和地方的道路建设,还能承建联邦一级的高速公路,它相当于一个发包单位,各承包商可以进行竞争性投标。道路修成后的验收和维修亦属于道路建设局的管辖范围。联邦交通、建筑、房屋部负责向各州建设管理局拨款。
铁路与航运是由联邦交通、建筑及房屋部下属的铁路与航运事务局运作的。德国铁路已有100多年的历史,90%的铁路实现私有化,成立的德国铁路股份公司(DB)主要以盈利为目的。目前铁路部门正面临改革,有些区段要继续经营,有些区段要实施拆除工作。
公共交通设施支出是指用于各城市交通网络建设的资金,采用城市各自拟写规划并建设,联邦拨款补助的方式运作。
城市住房是指由联邦投资的,主要针对低收入者并实行优惠贷款的公益性房屋。
德国作为联邦、州、镇三级政府按建筑性质的不同,具体区别属于哪一级的投资范围。德国三级政府在项目投资上划分的各自投资范围是:
(1)联邦政府主有负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资;
(2)各州政府负责各州的教育、医疗等投资;
(3)市镇级政府主要投资社会福利等方面。
德国公共事业建设三级管理组织结构如下图所示。
联邦
联邦交通、建筑、房屋管理部
联邦国防
支出管理部
劳工和社会
福利部
联邦州
州财政部
专业部
一级管理