行政规范性文件的几个界定标准.doc

行政规范性文件认定中的几个问题制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分,广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件,一般意义上所称的规范性文件,仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中,有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准依然不同程度地存在模糊认识,实有进一步明确的必要。一、行政规范性文件的认定标准及其要点现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》(安徽省人民政府令第149号)第二条规定:“本规定所称行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)是指县级以上人民政府及其部门,根据法律、法规和其它上位法的规定,在其法定权限内制定,规范行政管理事务,公开发布并重复适用的,具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定,应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。依据上述定义,能够归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和重复适用性等特征。具体来说,应从以下几个方面加以把握: (一)关于“行政性”。即,一方面,文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。另外,法律、法规授权实施公共管理的组织能够在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是,诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关,不具有法定行政管理职权,一般不能成为规范性文件的制定主体。另一方面,文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据,也是判别文件是否具有行政性的重要方面。(二)关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象,不是指行政规范性文件发布的对象,而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其它组织,文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务(主要是指直接或者间接对公民、法人或者其它组织作出禁止性、允许性、强制性规定,以及相应的权利义务或者责任),而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务,就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么,能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干,能够获得什么利益、应当承担什么义务,履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理,等等。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件,并不涉及外部管理相对人权利义务,不具有“外部性”,不是规范性文件。(三)关于“普遍适用性”。是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用,而不是只适用于特定的个别行政管理相对人。实践中,针对具体问题、特定事项的批复、答复一般不具有普遍适用性,一般不属于行政规范性文件;但对于行政管理某些方面的类型化问题的批复和答复,因“同类问题,同样处理”,具有普遍适用性,属于规范性文件范畴。(四)关于“重复适用性”。是指文件作出的规定,在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内