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城市经营的理念与模式
城市经营的理念与模式
清华大学经济管理学院谢文蕙教授
一、城市经营的概念、目标和领域
(一)城市经营的基本概念
1. 城市经营是我国城市发展建设理念的创新
我国随着社会主义市场经济体制的建立和完善,城市作为市场经济的重要载体,人流、物流、资金流、信息流等,成为城市之间争夺的对象。城市的有形资产、无形资产从非经营性资产逐步转化为经营性资产,市场配置城市资源的范围不断扩大。因而,遵循市场经济规律,政企分开,引进竞争机制,对城市的资源实行市场化经营,已成为我国市场经济发展的客观要求。我国的许多城市运用市场经济手段,对城市的发展、建设大胆创新,已形成了自我积累、良性循环、“以城养城”、“以城建城”、“以城兴城”的全新思路和作法。这种创新的理念统称为“城市经营”,或称为“经营城市”。
本世纪以来,城市经营成为热点问题,经过许多城市多方面的实践和学术界的探讨,对城市经营的内涵有了比较明确的论述。普遍认为:城市经营是我国社会主义市场经济体制不断完善的条件下,应用而生的全新理念;是城市政府运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动,运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理;城市经营既有政府行为,又有市场机制,“两只手”相互影响,相互补充;城市经营是遵循市场经济规律,对计划经济体制下形成的城市发展、建设方式的深刻变革。
2. 国外有关城市经营的论述
城市经营的英文是“Urban management”,也常译为城市管理。美国从上世纪70年代末,始见有关城市经营的论述。1978年威廉姆(Willian)提出:城市经营的本质是明确城市的性质、城市的经济结构和社会结构;明确城市内部的权力关系,即城市经营是由政府包揽还是应包括广泛的参与者。1989年莎玛(Sharma)提出:城市经营是为了保证城市的基本服务功能和必要的供给;是政府对城市范围内的经济、社会活动所采取的一种干预方式。1998年麦基尔(McGill)提出:城市经营的基本含义,首先是通过规划维护好城市的基础设施和公共服务;其次是对政府权限的合理定位,从组织和财政上确保城市基础设施和公共服务的供给与维护。
日本在1971年已出现了《城市经营》的著作,书中介绍了神户市城市经营的范例。该市的基本做法是:高效地提供城市公共服务;涵养税源以确立城市的财政基础;与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共的利益。
(二)城市经营的条件与主体
1. 城市经营的前提条件
城市经营需要具备三方面的条件:首先是社会主义市场经济体制的建立和完善,有了相应的市场,市政府才有可能运用市场机制进行经营活动;其二是城市政府职能的转变,彻底改变在计划经济体制下形成的“大政府、小社会”,“政企不分”,市政府统管一切、包揽一切,城市建设是无偿的供给与服务,只搞建设、不管经营的传统观念和做法;其三是健全城市的法律与法规体系,因为市场经济的本质就是法制经济,市场的运作靠法律和法规来约束与规范,促使城市政府对城市的经营管理纳入法治的轨道。
2. 城市经营的主体
在社会主义市场经济条件下,城市政府对于市场要进行宏观调控和规范管理,而不是放任自流。城市政府是城市经营的主体,但并不是由市政府的各部门直接指挥物质生产与交换,而是通过市场进行3>资本运营。城市政府经营城市,在方式上要从计划经济时期的行政指令性分配,转向以法律为基础的经营与管理;在对象上从过去对企事业单位的微观管理,转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。城市经营的主体是城市政府,但参与经营者则是多元化的,为此,就要有各种投资主体、各类1>企业和中介组织的参加,以及广大市民的参与。
(三)城市经营的目标与作用
1. 城市经营的目标
城市经营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展。城市经营的目标,不仅要提供城市的生产、生活便利性、经济性;更要转向降低交易成本,广泛吸纳生产要素,完善市场机制,提高人文环境质量,以城市发展带动区域经济整体的发展,使城市成为整个区域经济的增长点。同时,城市经营还要从实物要素的单维度经营,转向物质资本与知识、信息、人才、文化、生态相结合的多维度经营方式,达到综合优化的目标。但少数城市的认识上存在误区:把城市经营的目标和作用单一化,只追求经济实惠,而忽视城市的社会与环境效益;把经营城市混同于经营企业。其实经营城市与经营企业有着本质的区别:经营企业的理念是以最小的成本获取最大的利润;而城市经营的理念应当是以最小的市民负担获取最大的市民福利。
城市经营目标定位的偏差会造成城市建设中的重大失误。例如,某风景0>旅游城市,急功近利、盲目追求商业利润,在列为世界自然遗产的风景区建造了许多破坏景观、污染环境的宾馆、商店,造成景区的脏、乱、差。结果被联合国