中国基层的官僚政治与村治改革.doc

中国基层的官僚政治与村治改革* 本文原载于《乡村中国:改革中的农村、农民和农业》,光磊、祁冬涛、单伟、邹浩主编,泰德时代出版有限公司(香港),2006年版。本文作者感谢福特基金会、中国科学院中国农业政策研究中心,以及参加过访谈的各地乡镇和村的干部。没有他们的支持和帮助,本文所依据的田野考察不可能完成。李连江教授对本文的早期版本提出过诸多有益的建议和批评,本文作者也在此表示深切的感谢。
单伟
新加坡东亚研究所研究员
章奇
复旦大学经济学院副教授
刘明兴
北京大学中国教育财政科学研究所教授
Abstract
Existing literature about the quality petitiveness of village elections in China focuses much on socioeconomic conditions of villages or the nature of policies concerning the democratic reform of village rule. In this article the authors seek to provide an alternative explanatory model in which to advance our understanding of reforming village governance. This study centers on the interaction between the township government and the county bureaucratic units in the implementation of village self-rule, arguing that this interaction largely shapes the township’s incentive and capacity to palter with or feignedly enforce the elections of village leadership. As a result, the quality of village elections is a function of bureaucratic interaction in the rural grassroots.
中国基层的官僚政治与村治改革
自上世纪80年代末以来,村民选举在研究中国政治的学者中受到广泛关注。一个常常被讨论的题目是,为什么这项改革在有的地区颇具成效,在另外的地区却流于形式?一种理论认为,村庄在社会经济发展水平上的差异导致了不同的选举质量(例如Shi 1999a; Oi 1996; O’Brien 1994);另一种观点则认为,中国的官僚体制导致了一些政策没法有效执行,村选就是这么一种政策(例如O’Brien et al. 1999a)。本文试图提供第三种解释路径。我们认为,村民自治的质量很大程度上取决于乡镇政府的行为,而此种行为又取决于乡镇的偏好及乡镇与上级政府的讨价还价能力。
另外,近十多年来,中国农民的税费负担问题日益突出。不断增加的政府定购任务、各种正式或非正式的税费及摊派使农民生活日趋窘迫。最近几年,农民负担问题已严重到令“政府担心会爆发大规模的农村骚乱”(Lu 1997:117)。一种流行于学界的观点认为,村民选举在一定程度上可以缓和农民的税费负担,或至少能防止其继续恶化(O’Brien 1994; Zhang et al. 2003)。我们将在本文中从另一个方向来探究这个问题:政府在税费负担问题中的掠夺行为是否会影响村级民主的质量。
在本文接下来的部分中,我们将首先回顾现有文献关于中国村治改革的两种解释路径;然后我们会提出一个有关乡镇政府行为的理论,用它来解释乡镇政府在推行村级自治中的表现。我们会引用在实地访谈中得到的资料或文献中的实例来支持我们的理论。
解释村民选举:社会经济路径与政策路径
在研究中国的政治学文献中,目前有两种理论路径可以解释村民选举的质量。第一种路径强调社会经济发展状况与选举质量之间的联系。在比较政治学里,社会经济状况对政治转型尤其是民主转型所起的作用,一直是一个长盛不衰的主题(Lipset 1959; Cutright 1963; Arat 1988; Burkhart et al. 1994)。在运用这种路径
解释村选的研究者中,主要存在着三种观点。以欧博文(Kevin O'Brien)为代表的第一种观点认为,村级自治在集体经济发达的地区更容易成功,因为“带动村庄经济繁荣的干部无需过分担心在选举中失利,同时他们也有更大的动机(通过换届