第5讲 -官僚政治.doc

第5讲官僚政治阅读书目:《官僚制》(第2版),[英]戴维·毕瑟姆著,韩志明等译,吉林人民出版社2005年版;《官僚政治》(第5版),[美]B·盖伊·彼得斯著,聂露等译,中国人民大学出版社2006年版。《公共管理导论》(第2版),[澳]欧文·E·休斯著,彭和平等译,中国人民大学出版社2001年版。在中文字面中,官僚可以表述为一个官员,或一个组织,或一种制度。这一理论主要来源于古德诺和伍德罗·威尔逊的政治-行政二分法理论以及韦伯的官僚制理论。现代政治过程基本上表现为官僚政治的过程。官僚制理论在理想状态中,官僚制(Bureaucracy)是一种被设计来有效执行公共政策的理性体系或组织结构。德国经典社会学家马克斯·韦伯(1864-1920)是第一个对官僚制和官僚做系统分析的学者。韦伯定义官僚制的标准是:◆行政职位按等级制组织;◆每个职位有自己的权限范围;◆文官由文凭或考试认定的技术资历产生;◆文官根据职务等级获得固定薪水;◆公务工作是文官的职业和惟一的或至少首要的工作;◆官员与职位分离;◆官员服从控制和纪律;◆文官的提升取决于上司的判断。依照韦伯的观点,归纳起来,官僚制主要有四个特点:(1)层级性。在一种层级划分的劳动分工中,每个官员都有明确界定的权限,并在履行职责时对其上级负责。(2)连续性。借助于提供有规则的晋升机会的职业结构,公职成为一种专职的、领薪的职业。(3)专业化。官员们根据实绩进行选拔,依据职责进行培训,通过存档的信息对他们进行控制。(4)非人格化。工作按照既定的规则进行,而不听任于任意和个人偏好,每一项事务都要被记录在案。韦伯的官僚制理论奠定了传统的公共行政模式。但是,正如塞缪尔·克里斯罗夫(SamuelKrislov)所指出的:在当代政治结构中,官僚制不仅姗姗来迟,而且问题丛生。它在暗处悄悄地生长,很少受人注意,很少被人提及。便利和需要,而不是意识形态和合法性,是它的血液:它不被人热爱和崇拜,只是被容忍和依赖而已(转引自彼得斯,第14页)。官僚机构及其增长现代政府官僚机构的功能主要包括管理、服务、管制、审批、信息收集和其他服务。——管理。绝大多数政府官僚机构的基本功能可以简单地概括成执行由议会制定的法律与行政部门提出的政策。管理就是执行公共政策,而且也包括决策,它同样为规则制定补充细节。——服务。许多政府机构是被创造出来为一般公众或特定群体服务的,比如气象局等。——管制。政府的管制功能同样是被设计来保护一般公共利益的,比如枪械管制、证卷交易委员会等。——审批。审批与管制有密切联系,能够使政府在某些领域设置最低标准和资格条件,比如行业执照等。——信息收集。判断是否违反一项法律和使政策决策理性化且建立在事实基础上都需要信息收集,社会调查与数据统计变得相当重要。在美国2200万公务员中,大约有1500万受雇于地方政府,400万受雇于州政府,而仅仅280万受雇于联邦政府。绝大多数公共服务——学校、警察和消防——是由地方政府提供的。美国联邦官僚机构主要包括内阁部、联邦局、联邦公司、独立的管理机构等。当下公共部门的扩张越来越成为了公共管理的学术话题。公共官僚的扩张被看成为公共部门扩张的副产品,同时也成为了公共部门扩张的根源。对政府规模增长的几种解释:(1)“政府津贴计划”。政府在经济繁荣时期实施了各种“政府津贴计划”,而当经济减退时却没有能够取消这些政