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资源、激励与部门利益:中国社会保险征缴体制的纵贯研究(1999)2008)X刘军强摘要:筹资是社会保险制度运行的基础,而筹资机构的选择是社会保险制度设计的关键环节。在中国社会保险费征缴体制中,地方税务机构和社会保险经办机构并存,形成二元征缴局面。新通过的5社会保险法6也未能终结征缴主体之争。为什么这一权力分散的格局得以延续十余年?由谁征收社会保险费更有利于社会保险事业的发展?事实上,两种征缴方式各具优势,与征缴相对应的权力以及征缴所带来的资金流和人事编制才是双方相持不下的动因。本研究追踪了1999至2008年各省级单位征缴主体的变迁,并构建了一个历时10年的面板数据库。统计分析发现,地方税务机构征收社会保险费更有利于扩大社会保险覆盖面,有利于促进社会保险基金收入增长。作为独立的经验研究,分析结果有助于终结长达十余年的征缴主体之争;同时,部门利益的分析框架也可应用于对其他政府机构的分析。关键词:社会保险征缴主体部门利益覆盖面基金收入作者刘军强,社会福利博士,西南财经大学保险学院副教授(成都611130)。X本研究是教育部人文社会科学研究青年基金项目/资源、激励与机构选择:社会保险征缴体制的实证研究0成果之一,项目批准号:10YJC840045。与叶竹盛的讨论启发了笔者对这一问题的研究;笔者感谢赵玉兴、杨一心、孙志春、刘鹏、王晔协助联系访谈对象;并感谢接受访谈的各位政府官员;感谢马骏教授、何文炯教授在研究初期给予的支持,并感谢苏阳教授、黄琪轩的修改建议;特别感谢李振、庄文嘉和刘晓婷提供了许多修改意见和富有启发性的观点;感谢林谦教授、吴璞周、魏英杰、张艳、魏晓盛、李向梅等在资料方面的帮助;感谢匿名评审人的修改建议。引子:一个悬而未决的条款1999年国务院颁布5社会保险费征缴暂行条例6,其中第一章第六条规定:社会保险费征缴机构,国务院授权各省级单位自行在地方税务和社会保险经办机构之间进行选择。到2009年,地方税务机构(下文简称地方税务)陆续接手了18个省级单位社会保险费的征缴任务,其余13个省级单位仍由社会保险经办机构(下文简称社保经办)负责。中国社会保险费二元征收模式已经延续了十几年。2010年10月,历经三年时间、四次审议方获通过的5社会保险法6本可结束二元征收局面。然而,几经波折后,该法第七章第五十七条规定:社会保险费实行统一征收,实施步骤和#139#具体办法由国务院规定。尽管与先前草案中的/社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定0相比已有所进步,不过,问题仍然悬而未决。1为什么这一争论持续十余年仍未有定论?这一久拖不决的争论背后牵涉着怎样的部门利益?由谁征收社保费更有利于社会保险的发展?对于这些问题至今缺少系统的分析。中国社会保险项目的规模举世罕有:2009年,仅城镇基本养老保险参保者就达2136亿人,基本医疗保险参保者达4101亿人,城镇五项社会保险基金收入高达116万亿元。o涉及面如此广泛,资金汲取规模如此庞大,使得社会保险费征缴成为关系国计民生的重要议题。在5社会保险法6意见征求过程中,中国人大网收集到7万多条意见,其中有1076条建议明确规定社保费征收机构,这是观点最集中的建议之一。?我国将逐步统一社会保险费征收机构,最终的政策选择将波及社保、税务两大部门及其遍及全国的征收机构和人员,关系到各社会保险项目的发展。从理论上讲,两个部门对社会保险费征缴相持不下,这为观察、分析部门利益提供了机会,借此可以增加对政府组织行为的认识。此外,征收机构之选择并非简单的/二选一0问题,也反映了公共管理领域的两难问题:政策执行是依赖已有的、较完善的机构(如地方税务),还是依赖专门设立的机构(如社保经办)??相关研究将为政策执行的机构选择问题提供新的依据。征缴主体之争背后的部门利益,需要通过广泛的调查和访谈,以厘清争执之焦点、利益之所在。十几年来各省(市、自治区)自主选择征缴机构,从而形成一个难得的准自然实验。我们可以利用经验证据比较两种征缴机构的表现,对这一争论作分析,从而为现实的政策选择提供科学支持。本文将致力于回答以下两个问题:11征缴主体之争背后牵涉着什么样的部门利益?21地方税务与社保经办之间,哪种社会保险费征收方式更有利于社会保险事业的发展?社会问题的复杂性使得单纯的质化和量化方法都相形见绌。鉴于此,本研究将采取质化和量化相结合的研究方法,以获得多样化的证据,提高结论的可信度。为此,研究者在收集数据过程中访谈了十余位征收机构工作人员。此外,本研究构建了一个纵贯10年(1999)2008)的面板数据库,动态跟踪各省征缴方式变化及相应的社会保险发展状况。一、社会保险征缴体制:历史、分类与相关研究(一)社会保险征缴体制历史1949年以后,中国社会保险费的管理大致经历了四个阶段:工会征缴劳动保险金阶段#140#中国社会科学201