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论行政规划变更的法律规制
关键词: 行政规划变更/公共利益/比例原则/信任爱护原则
内容提要: 当下中国的行政规划好像是在一个法治的“真空”内运行，规划的变更表现的尤为明显，完全不顾及行政行为的信任爱护，也不对合法权益受到子便可以任意行为。于是，实践中便产生了大量行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而损害民众利益之实的大事。毫无疑问，政府如此行为的结果是相当有害且具有“破坏性”的，既破坏了其自身工作的连续性和稳定性，使公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态，也使得民众对政府的信任不断丢失。
2．行政规划变更的程序不公开、不民主、不完善，严峻侵害利益相关人的权利
行政规划的终极目的是更好地促进社会的进展，其行为大多关涉大众福祉和公共利益，其一旦以法定程序确定下来，便会对肯定区域和范围内的公民产生不行忽视的影响。然而，当下中国的行政规划无论是制定程序，还是变更程序我们都无从看到规划所涉及的利益相关人的身影，当然，也听不到他们表达自身利益的声音。于是，一次次的行政规划的变更都是在利益相关人没有参加，甚至毫不知晓的状况下作出。那么，这种规划的合法性和正值性究竟缘于何处呢？莫非仅仅由于政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇开其“被代理人”——人民而任意行为吗？
需要留意的是，对于行政机关作出的行政规划，由于其涉及当下以及将来某一段时期内政府对社会资源和利益的调控和安排，基于对政府的信任和对其特别地位的考虑，民众对其是不行能不加理睬的。通常状况下，民众会根据行政规划所确定的方案和路线来调整自己的行为。例如，当行政规划把城市的一个区域规划为开发区时，许多民众可能便会争先恐后地到该地投资。然而，在一个不是相当长的时间内，政府便废止了原来的规划而重新做出另外的规划，而这种规划的变更只是由于领导人的更替或者执政理念的转变（这种状况在当下中国也并不少见）。或许，可以有这样或者那样的理由来充分证明政府规划变更的必要性。然而，民众根据行政规划所进行的投资和建设，所消耗的物力和财力莫非就这样随着规划的变更而付之东流而吗？假如说市场经济条件下，理性的“经济人”必需面对决策中的风险和担当因这种风险而来的损失，那么这种因规划变更而带来的风险和损失是不是应当由民众来担当？
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3．行政规划变更的救济和补偿制度缺失，致使利益相关人的合法权利得不到保障
可以确定无疑的是，在许多状况下，行政规划的变更会给相当一部分相对人造成不利的后果，尽管并不总是这样。然而，对于行政规划变更不服的救济，我们几乎无法从现行法律中找到有效的法律依据。根据当前行政法的理论和分类，行政规划及其变更行为是抽象行政行为。依据《行政复议法》的规定，这种变更可以在复议过程中一并审查，然而这种行政机关内部的救济方式所能起到的作用并不如意。而依据《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，因行政规划受到损害的权利基本上处于无救济状态。
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对行政规划的变更进行合理的法律规制应当是行政规划制度中的一个极为重要组成部分，其重要性就在于对已经根据法定程序和充分听取公众看法的规划予以有效的“爱护”，这既是对民众利益的一种爱护，也是对从前的行政行为的公信力和确定力的敬重，毫无疑问，这也是诚信政府、责任政府的内在要求。因此，我们所架构的行政规划变更的详细制度和程序也应当以此为价值和规律起点。[11]本文将从实体和程序两个路向进行绽开，并着眼于建立合理、有效的规制制度。
二、对行政规划变更的实体规制
1．信任爱护原则
根据现代行政法理念，国家和人民之间应当存在信任关系，公民必需信任行政机关所作出的打算，以此支配自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可猜测性便会遭到破坏。对相对人的信任利益主要有两种爱护方式，即存续爱护和财产爱护。所谓存续爱护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信任的法律状态。所谓财产爱护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信任行政行为而患病的损失予以补偿。即当公民信任行政行为，并且这种信任值得爱护时，为爱护行政相对人的信任利益，该行政行为受到存续爱护而不得任意撤废，即使出于公共利益的需要必需变更、撤废该行政行为时，也应赐予相对人正值的补偿。作为对相对人权利的莫大干预，行政规划变更必需置于信任爱护原则的规制之下，即行政机关必需信守已经作出的行政规划打算，不得随便变更。
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2．公共利益（Public Interest[春暖花开1] ）的考量
对行政规划变更进行实体规制，考量和认定其变更是否符合公共利益，无疑应当是一个不容回避的问题——由于即便是