村民自治组织体系的建构组织培育与体系重构.docx

村民自治组织体系的建构：组织培育与体系重构
——浅论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径
刘宁
摘 要：村民自治的组织创新和体系建构，是农民根据自身的实际需求和能力自发创造的，并由 国家认可最终提升到国家制度，是一个农民创造生产队 转体而来。但从村民自治的发生地看，村民小组更为接近村民委员会的原始创造果作屯和果地屯（通常的说法 是将广西宜州市合寨村作为村民委员会的诞生地，但实际上诞生于合寨村的两个自然屯一一果作和果地，合寨 当时是生产大队，后改为村），只是在村民自治制度形成和推进过程中，国家将村民委员会提高到生产大队继承 组织——行政村这一层级。参见徐勇：《伟大的创造从这里起步——探访中国最早的村民委员会的诞生地》，《乡 村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第3〜13页。
量。
村民委员会的发育和村民小组的建立，最终形成了两级管理的村民自治管理模式。在此后三 十年里，村民委员会从小范围试行到全面推行，从村民自发组织到获得宪法和法律确认，村庄民 主管理得到不断完善和提升，有效地填补了人民公社体制解体后的乡村治理真空，并在推动农村 经济发展，推进基层政治民主，维护农村社会稳定，促进农村精神文明建设等各方面都发挥了重 要作用。
（二）以村民会议和村民代表会议为核心的民主决策机构。
村民委员会作为村民自治制度的组织载体，是实现村庄管理的主要机构，也是整个村民自治 运作的中枢。但是，如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不 利于村民自治的成长。③唯一的组织意味着绝对权力，绝对权力导致绝对***。缺乏制约和监督 的村民委员会极易发生偏离，潜在着权力滥用的危险。因此，村民自治的健康持续发展，“需要 一套权力平衡机制和监督机制来防止权力的滥用”。④作为村民直接参与村务管理的最高决策机构 ——村民会议，正是这套平衡机制和监督机制的组织载体。村民会议作为村民直接参与村务管理 的制度安排，具有广泛性、民主性和权威性等特征，其依法形成的决策，村干部无权否定，乡镇 政府也难以撼动，初步实现了对村民委员会权力的制约和监督，保障了村民自治权利的真正落实。
然而，在村民会议的具体实践中，除一些人口较少而居住集中的村庄较容易召开会议外，许 多村庄却因村民居住分散和流动频繁等原因，面临着村民难以召集、会议难以召开的窘境。面对 村民会议难以召集的这一实践困境，河北、山东、辽宁、黑龙江，湖北、四川等地，出现了由村 民选举代表，组成村民代表会议，代行村民会议职权的组织创新形式。⑤在村民自治实践中，村 民代表会议规模适中，容易召集，作出的决策带有很高的民主性和权威性，具有明显的组织优势， 有效地解决了村民会议在实行中的诸多困难。⑥在此后十多年实践中，村民代表会议制度日渐规 范化，在村民代表产生、组织结构、职权范围、议事程序和议事规则等方面日益健全和成熟。1998 年《村组法》对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。
由此，村民代表会议最终在法律上予以确认，并与村民会议一起，共同构成了村民自治的议 事决策机构。村民会议和村民代表会议的建立，一方面实现了权力的制约和监督，完善了村民自 治组织体系，改善了农村社区治理结构；另一方面顺应了民众的参与需求与国家的政策选择，确
徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建一一新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学****与探索》， 2005年第4期。
郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议一一村级民主完善之尝试》，《政治学研究》，2000年第3期。
王振耀、汤晋苏：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版，《前言》第6页。
郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议一一村级民主完善之尝试》，《政治学研究》，2000年第3期。
保了村民自治的民主方向，推动了农村基层民主深入发展。
（三）以村务监督委员会和民主理财小组为平台的民主监督机构。
进入新世纪以来，随着农村经济的发展，部分地区的村干部以权谋私、违法乱纪的案件日益 增多，引起了村民群众的强烈不满，已成为影响农村干群关系和社会稳定的焦点问题。特别是一 些地处城郊结合部的村庄，随着城市化、工业化的不断推进，大量的资源流入，干部***问题尤 为凸显。根据村民自治的制度设计，村务公开和民主监督是对村干部实施监督的制度安排。但是， 在村级组织中，村民会议和村民代表会议是议事和决策机构，村民委员会和村民小组是执行和管 理机构，明显缺少一个常设的民主监督组织载体，村务公开和民主监督制度存在着形式化的问题。 如何将村务公开和民主监督等制度落到实处，建立一个常设的监督机构来有效地遏制村干部的违 法***行为，成为实践中亟待解决的重要问题。
面对日益严重的干部***问题，在政府推动和农民创造合力下，