委任司法初探论文.doc

委任司法初探论文
.freeliner)。这时的审查官与所属行政机关之间是一种完全的从属关系,他们的任命、提升、薪金和保险全部由行政机关决定。显而易见,根据行政长官的意志主持听证缺乏职业安全感。三十年代,审查官的地位伴随着听证程序的公正性问题,一起提上了立法讨论的日程,行政机关对听证工作中审查官的独立性的轻视受到越来越多的批评。在这种批评声中,1946年美国国会通过了《联邦行政程序法》。该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施:文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人员中,通过考试录用听证主持人,其工资和任职由文官事务委员会管理,不受所在行政机关的影响;行政机关根据工作需要,从文官事务委员会确定的合法合格的人员中任命听证主持人员;听证主持人员没有试用期,轮流听证,实行职能分离,不能执行和听证不相容的职务;听证主持人员除非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由,并经正式的听证程序,不能罢免。
为了强调听证审查官的独立地位,1972年文官事务委员会将听证审查官改名为行政法官,表示听证审查官的工作性质基本上和司法官相同。1978年,国会在其通过的一项法律中承认了行政法官的名称,使行政法官的威信和地位大大提高。但是,行政法官和司法官的地位并不完全相同,行政法官对案件只有初步决定权和建议权,司法官则有完全的决定权。司法官的地位受到宪法保障,终身任职,而行政法官只有法律规定的保障。行政法官的数量远远超过司法官,而且正在迅速发展。
另外,行政法官制度在美国的运用还有一种变异-行政法官集中使用制度。即由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官,这些行政法官不属于任何一个听证机构,也不专为一个行政机关服务,而是根据一个行政机关的要求被派往主持该机关的听证。设立该制度的主要目的在于强化行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位,同时也是为了提高行政法官的专业化水平,减少开支,合理安排工作量,实现行政法官的集中管理以及制定统一的听证程序和职业纪律。24
四、我国委任司法存在的问题
我国行政机关解决民事纠纷制度为减少诉讼,缓和社会矛盾,维护社会稳定发挥着巨大的作用。但是,在实际运作中这一制度仍存在不少问题。
(一)缺乏对行政机关解决纠纷行为的科学定性
如前所述,行政机关解决民事纠纷的行为本来属于司法行为,但我国行政法学界和实务界长期以来把它作为行政行为来对待,忽视其司法性,强调其行政性,并由此带来了一系列问题。

《行政复议法》第八条第二款规定:“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”但不明确该诉讼是何种诉讼;对同样是行政机关解决民事纠纷的行为,涉及自然资源的所有权和使用权的裁决则可以通过申请复议得到救济,25而对涉及其他事项的裁决则只能申请仲裁或向法院提起诉讼。

凡是涉及行政诉讼的司法解释,几乎全部把行政机关裁决民事纠纷的行为纳入行政诉讼的救济渠道。26同样的问题,最高法院却有另一种解释,即通过民事诉讼渠道解决。27

只要行政机关以调节的方式解决的民事纠纷,当事人不服,可以向法院提起民事诉讼。行政机关以裁决的方式处理的民事纠纷,当事人不服,可以向法院提起行政诉讼。这种划分方法不仅让人莫名其妙,而且导致的后遗症非常严重。一是行政机关抵触情绪大,不理解;二是因为怕当被告,该处理的不处理;三是一律采用调解手段,调解不成让当事人向法院起诉,增加了当事人和法院的负担。28
(二)解决纠纷的机关没有取得独立地位
行政机关裁决民事纠纷的行为既然是司法行为,就需要裁决机构具有独立性,以减少干预,保证裁决行为的公正性。在我国,虽然行政机关承担了大量的司法职能,但基本上没有独立性,和一般的行政机关没有区别。这样的地位很难保障其裁决的公正性,也是目前制约行政裁决制度健康发展的关键因素,更难以适应入世后世贸组织规则对行政裁决机构公正性的要求。29
(三)行政机关调解民事纠纷行为缺乏效力保障
由于担心当被告,行政机关解决民事纠纷很少适用裁决手段,可以说绝大多数适用调解手段。我国现行立法规定行政调解民事纠纷不具有法律效力。虽然调解的纠纷双方当事人达成调解协议并且签收调解书,但是一旦一方不履行协议,另一方则无权请求行政机关或法院强制执行。这样就失去了行政机关居中调解的意义,既浪费了国家资源,当事人的纠纷也未得到解决,还会在一定程度上挫伤行政机关的积极性,减弱当事人对行政机关的信赖感。当事人随意违约并不承担相应责任,也不利于培养公民的法治观念和诚信意识。同时,还将人民法院置于解决社会矛盾的第一线,不但增加了法院审判工作的压力,加重国家司法和社会管理成本,而且不利于及