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论环境公益诉讼运行困境之破解
一、我国环境公益诉讼面临的困境
(一)诉前之“无人起诉”困境
“有法难依”而“无人起诉”。首先,没有合法机关可以起诉。关于民事环境公益诉讼原告主体资格范围,现行《民事诉讼法》第五十五条只明确“法律规定”的“机关”可作为原告提起诉讼,到底哪些“机关”可以起诉,从2012年修订《民事诉讼法》到现在,未见出台其他法律法规及司法解释予以明确。《环境公益诉讼解释》也只规定“检察机关”等可以“支持”社会组织依法提起环境民事公益诉讼,这里仍未赋予检察机关的起诉权而仅仅是“支持”起诉。因此,目前一些地方环保部门、检察机关提起的环境公益诉讼也只是极个别的探索,没有真正“合法”的机关可以提起环境公益诉讼。
其次,大多数社会组织没资格起诉。新《环境保护法》虽然在《民事诉讼法》的基础上进一步明确了可以提起环境民事公益诉讼的“组织”但设定了高门槛,将绝大多数地方公益环保组织排除在外。截至目前,在各级民政部门登记的社会组织超57万个,其中生态环保类社会组织约7000个,符合环保法及司法解释可提起环境民事公益诉讼的,大概有
700多个。据此推算,%的社会组织能起诉,比起我国每年多达十几万起的环境保护案件,仍然是“杯水车薪”。
最后,有资格起诉的社会组织无能力无意愿起诉。提起环境公益诉讼的社会组织必须具备三大能力,即财务支撑能力、环保专业能力和法律专业能力。据估算,真正有能力提起环境公益诉讼的民间环保机构全国范围内不足30家,平均一个省(市、区)尚不足一家。而且环境保护案件往往耗时较长,有的要两三年甚至更长时间才结案,而且还面临败诉的风险。
“无法可依”而“无人起诉”。目前的法律法规及司法解释均只涉及环境民事公益诉讼,对于环保等政府部门因监督不力、执法不严等不作为、乱作为所造成的环境污染事件,要提起环境行政公益诉讼还面临“无法可依”的窘境。2015年1月1日,我国首起由贵州省毕节市金沙县人民检察院直接作为原告,将环保局告上法院,要求其履行职责处罚一企业的行政公益诉讼案,也只是于法无据的探索。这种“无法可依”的个别探索式实践亟须早日得到规范,让政府真正做到“法定职责必须为,法无授权不可为”。
(二)诉中之“举证不能”困境
***难导致“举证不能”。原告方在***时存在三方面的困难:一是客观不能。由于环境污染案件往往具有隐蔽性和长期性的特点,一些危害结果短期显现不出,一些损害事实等证据客观无法取得。二是被告方不配合。一些证据需要到被告方收集调取,然而被告大多是一些企业,与地方政府及相关部门有着千丝万缕的关系,而且有的地方更是明目张胆进行“保护”。三是成本高昂。损害结果往往需要专业的鉴定机构做出鉴定和评估,虽然《环境公益诉讼解释》第二十四条明确法院可以酌情从环境损害赔偿款项中支取败诉被告所需承担的鉴定等必要费用,但只是“酌情”而非全部,而且根据目前“谁要求鉴定谁预付,谁败诉谁掏钱”的原则,仍需原告预付。高昂的鉴定等取证成本让绝大多数原告畏而却步。

“举证不能”。近年来,这种当事人主义诉讼模式逐渐为我国学界所认识并接受,并在司法实践中逐步推行。按照从案件受理的“不告不理”态度,到诉讼审理中保持的消极姿态,法院往往处