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我国公共服务的政府监管问题
为落实科学发展观、实现经济社会的协调发展及建立和谐社会,必须加强政府的公共服务职能。如何动员多种资源、通过多种形式有效地提供公共服务,如何在引入竞争机制的同时建立有效的管理制度以保证公共服务提供的公平性、质量和效率,是政府在制度建设和行政能力上面临的多重挑战。
一、公共服务与公共服务监管
(一)公共服务与政府责任
本文所讨论的公共服务,是指传统上在我国由事业单位提供的科技、教育、文化、医疗卫生、体育等具有准公共物品或半公共物品特征的社会服务事业。需要强调的是,现代国家的一个基本特征就是政府向全民提供基础教育、公共卫生、基本医疗保障服务等基本公共服务的财政责任。与现代财政制度相伴而生的就是有效的公共审计制度,保证政府开支的公平性和有效性。
(二)公共服务监管
在过去二十多年,发达市场经济国家兴起了新公共管理运动,其主要内容之一就是在传统的、政府主导的公共服务领域引入市场机制,即分离政府作为公共服务购买者和供给者的职能,引入其它非营利机构和营利性机构,通过一种竞争性的机制实现资源的有效配置和改进公共服务的质量。一些发展中国家和经济转轨国家也在不同程度上实施公共服务的市场化取向的改革。建立完善的监管体系、加强政府监管职能是改革的重要内容之一。
广义上的监管是指监管者“运用公共权力制定和实施规则和标准”,以干预各种行为主体的经济和社会活动,包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性内容以及安全、健康、卫生、环境保护等社会性内容。
相对于传统行政管理系统的层级制结构和命令与控制模式,监管的本质与核心在于它是一种基于规则的管理。随着市场的扩展和分工的深化,交易活动的复杂程度越来越高,政府在通过有效的监管以保证市场有效运行及社会和谐发展方面的作用变得越来越重要。过去一个世纪全球市场经济的发展过程,同时也是政府监管职能不断扩展和完善的过程,这导致了现代市场经济国家作为监管国家的兴起。
公共服务监管是指,政府运用公共权力制定和实施规则与标准,以约束(政府内或政府外)独立运营的公共服务机构,以确保公共服务的提供效率和公平。
从监管所约束的对象的角度来看,对公共服务的监管可以分为政府内监管和商业性监管。商业性监管是指对私人机构商业行为的监管,是监管机构对所有市场参与者参与市场竞争所进行的监管,通过监管纠正市场缺陷,保证有效竞争。
政府内监管是一个较新的概念,是发达市场经济国家新公共管理运动的重要发展领域之一,它是指“某一公共行政部门具有授权,能够在保持距离的情况下监管另一部门、运用一揽子工具来审核被监管部门的行为并在必要时予以纠正”。在传统的行政管理体制下,政府政策制订和实施、资金使用和审计、行为监督和管理等实行一体化。由于传统行政管理模式所暴露的激励问题、部门利益问题越来越严重,在政府机构内、政府机构之间以及不同级别的政府之间施加有效的控制措施就变得十分必要,这就导致了政府内监管的兴起。传统的政府内监管部门包括公共审计部门、监察部门等。在一些领域,如教育和卫生,政府主办的机构是公共服务的主要提供者,政府设立了专业化的监管机构负责价格和质量的监管,这样,公共服务的政策、供给和监管在政府内部实现某种形式上的分离。
公共服务监管的主要内容包括准入资格、服务价格、服务质量、成本效益、普遍服务、竞争秩序、公共补贴、不分配利润政策的执行等。
二、我国公共服务事业管理体制存在的问题
20世纪80年代以来,公共服务改革已成为一个世界性话题。已经建立了政府主导的公共服务供给体系的发达市场经济国家,其改革的重心在于更多地引入市场机制以提高公共服务的效率;而中东欧转轨国家则是以市场经济为导向对传统的、政府包揽一切的公共服务体系进行重构;发展中国家则希望通过市场机制广泛动员各种资源增强公共服务供给能力。中国公共服务改革有独特的历史起点,我们面临的问题是:在计划经济向市场经济转轨的过程中,在经济发展水平还相对落后的现阶段,如何在加强政府对提供全覆盖的基本公共服务的财政责任的同时,引入市场机制和社会力量来改善公共服务供给范围和提高效率。尽管起点不同,但问题的本质都是:政府应该干预什么、如何进行干预。
一方面,政府在基础公共服务供给方面财政保障不足,另一方面,各级政府、各个管理部门、各类事业单位在公共服务供给方面的职能和责任不清楚、不落实,没有建立政府内的有效监管机制。
(一)政府职能不清
从总体上看,现代预算制度的缺失、公共审计的不完善、中央和地方事权和财权方面划分不合理,导致了为全社会提供基本公共服务方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理体制上延续了计划经济时代的模式,很多政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的