浅谈预算法律制度存在的问题与对策.doc

浅谈预算法律制度存在的问题与对策.doc浅谈预算法律制度存在的问题与对策公共财政的本质在于其公共性,要求政府全部的财政收支活动满足公众对公共物品和公共服务的需求, 而预算立法则构成了公共财政赖以运行的基础及其重要的制度安排, 关系到各级政府财政运行及其公共物品组织提供的规范化、透明度和有效性。 2014 年8 月通过的预算法修正案, 在完善我国公共财政运行机制方面取得了许多可喜的进展,但同时也确实存在不少缺憾和有待完善之处。基于此,有必要结合我国财政运行的实际状况及其发展需求, 依据公共财政的理论对新预算法作进一步的审视, 发现存在的问题, 并进而提出完善的对策。一、公共财政理论为我国预算法的基石改革开放以来,我国财政体制及其类型发生了转换,从“财政收支围绕国有企业进行”转变为“以公众之财办公众之事”, 进而在财政收入、支出和管理等方面发生了质变。而我国刚刚通过的新预算法虽然在全口径收支、预算公开、地方发债、专项转移支付等方面做出了大胆的尝试, 但还有许多预算方面理论受到国家财政理论根深蒂固的影响, 预算立法过程尚未贯穿公共财政之精髓。基于此, 期望在研究公共财政理论的基础上,为优化我国的预算法律制度奠定基础。(一) 公共财政制度的组成公共财政仍然以国家财政的调整对象为主要内容,只是关于财政本质的认识不同于国家财政。当国家尚未形成时, 仅存在松散的社会经济关系, 而国家出现后, 有组织的财政关系便从社会经济关系中独立出来。若国家是统治阶级实现自我意志的一种工具, 那么公众意志就必须臣服于统治阶级意志, 国家财政实则根据统治阶级的意志来运作。而在公共财政关系中,统治阶级的意志当服从于公众意志。现代公共财政制度由公共财政收入制度、公共财政支出制度以及财政管理体制制度来构建。其中, 公共财政收入制度主要包括有国债制度、税收制度等; 公共财政支出制度主要包括有转移支付制度、政府采购制度等; 财政管理制度主要包括有各级政府之间的财政分权制度等。(二) 公共财政制度与预算制度的关系首先,预算法作为从宏观上调整国家预算关系的一部法律, 它的内容应由预算制度所要涵盖的内容来决定。其次, 预算制度作为公共财政制度的一个子集, 它的核心内容与运行规则当取决于公共财政制度所设定的基本方向。基于此, 预算法的主要内容必须包括有预算收入控制法、预算支出控制法和预算管理体制法。从新《预算法》的条文来看,它主要包括: 预算管理职权、预算收支范围、预算至决算的全过程以及违反预算法的相应法律责任, 而这些内容均可以在公共财政中找到相关依据。(三) 公共财政视野下预算法的地位公共财政实际上是一门市场经济体制下关于政府财政的科学,产生于市场失灵的现象,此时政府必须出面来完成市场之不能, 除提供公共产品外还要代表公众意愿。不过, 政府提供的产品仅限于公共领域, 因此就需要立法部门参与来划定公共产品的范围, 进而需要明确的就是公共产品的资金来源, 于是就形成了一套针对公共财产的取得、用益、处分而构建起的法律体系。基于此, 公共财政的直接起因并非“市场失灵”, 而是“民主财政”和“预算制度”。既然预算制度有着这般的逻辑渊源, 那么将其置于公共财政视野下, 就能更好地分析它的地位。在我国, 基本法律由全国人大负责制定, 而基本法律之外的其它法则通常由全国人大常委会制定,在这种体制下,预算法毫无疑问的被赋予了基本法的地位。尤其是在我国并未另行制定《财政法》的情况下, 预算法统筹了预算的编制、审批、调整、决算以及监督, 在很大程度上起到了财政基本法的作用。若要在我国建立起公共财政体制, 就必先以法治财政为方向, 逐步规范各级政府的财政行为, 而核心就在于规范政府的预算行为。因而在公共财政视野下, 若要在我国推进公共预算, 必先将预算法摆在公共财政法律制度的首要位置,并在全国范围内,尤其是社会公众中增强预算法治观念。二、公共财政视野下我国预算法实施存在的问题新预算法历经十年的修炼,终于破茧而出,这标志着我国在建立现代预算国家的道路上又更进一步, 它不但明确了我国的财政预算管理体制的目标, 更实现了对财政资金供给范围的调整及财政支出结构的优化, 包括实现了全口径预算、强化预算公开与监督、规范转移支付以及首次规范了地方债问题。但值得注意的是, 这些亮点同时也伴随着一些缺陷,距完善“现代国家管理机制”还有很长的一段路。(一) 新增预算的内容与要求有待明确新预算法最引人关注的亮点即为将政府层面上的全部收入统一纳入至公共财政预算之中, 打破了过去广受诟病的预算内收入和预算外收入的划分, 明确了政府的全部收入和支出都应当纳入至公共预算, 细化了之前的政府收入四种、政府支出六种的列举, 实现对公共财政的全口径预算管理, 进一步深化了公共财政的管理理念。但新增预算的内容和编制要求仍然存在一些不足的地方。例如, 新预算法虽从法律上明确