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PPP(公私合作关系)项目实施建议方案
  一、什么是PPP
(一)基本概念、核心理念
PPP,即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立,公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门,并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下,PPP的表现形式有多种,如BOT(建设-运营-转让)和BOOT(建设-运营-拥有-转让)等。一般而言,按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式,如BOT,BOOT,DBFO等。
PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本,发挥公私双方各自优势,紧密合作,风险共担,利益共享,得到最优的投资回报及社会公共效益,实现公共财政或者公共资源的价值最大化。
(二)PPP的比较优势
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式,PPP有以下
比较优势:
1、提高公共财政使用效率
PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营,提供公共服务。共用财政投入很少,较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用,这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。
同时,由于捆绑了建设和经营,并以服务和产出付费,使得私人部门能够发挥最大的能动性,通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低,避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量
评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体,它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外,很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构,带来先进的管理经验,有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢
合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则,即将风险分配给最有能力承担的一方。同时,全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间,风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益,也能最大限度满足私人资本的诉求。
(三)PPP实施背景
十八大以来,稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成
为政策主线。在当前宏观经济环境下,发展是重中之重,稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下,新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元人民币,每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大,各级政府直接债务约11万亿,或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下,房地产市场的正常波动都足以影响地方财政,进而影响新型城镇化建设进程。
要改变这种困境,最关键的是创新投融资体制,改变传统政
府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本,参与城镇化建设,在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。
(四)PPP法律依据
PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施
建设和基础服务提供,我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》,即“非公36条”,放宽非公有制经济市场准入,其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。
2010年,国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,即“新36条”,进一步拓宽民间投资的领域和范围,明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。
在党的十八届三中全会上,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革,推动新型城镇化建设的重要措施。
(五)PPP适用领域
PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体,授予特许经营期,由其自主融资建设和经营该项目,通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本,实现投资收益。特许期满,项目移交政府或续约经营。原则上,所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。
在经济基础设施中,有公路、桥梁、铁路、电信等设施,不实行收费的交通设施(如海南地区)可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面,有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等,这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环,不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。
在具体实施中,相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体,成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查,维护公共利益。
二、 PPP实施路径
(一)项目发起
1、明确需求
拟建项目相应级别的