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当前我国粮食支持政策存在的主要问题及对策建议
2009年01月23日 09:00  金牛财顺
    农业是国民经济的基础,粮食则是基础的基础。纵观世界主要国家农业和粮食发展,大都采取了扶持政策。用世界9%左右的耕地养活占世界20%左右人口的我国,粮食安全始终是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。党中央、国务院高度重视粮食安全问题,公布实施了土地管理法、农村土地承包法和基本农田保护条例,初步建立了最严格的耕地保护制度、发展粮食生产专项机制、农民收入补贴机制、种粮农民的保护机制、稳定的农业和粮食生产投入增长机制和粮食主产区的转移支付等粮食安全政策支持体系。特别是以粮食直补和最低收购价政策为主的粮食支持政策,为粮食连续5年增产、农民收入较快增长提供了重要动力和制度保障。但在国内外经济形势变化迅速、市场变化较大的情况下,粮食支持政策执行中出现了一些问题,如果不能有效解决这些问题,理顺粮食增产和农民持续增收的机制,在一定程度上将影响到国家中长期粮食安全。
     一、我国当前粮食支持政策存在的主要问题
    
     在我国2004年粮食直接补贴政策设计之初,最主要的目标是调动农民种粮积极性和推动国有粮食企业改革。以前个目标来看,通过将流通环节的间接补贴改为对生产者的直接补贴,有利于企业由政府的附属物转变为自主经营、自负盈亏的市场主体。以后一个目标来看,在实现直补方面效果是明显的,农民从政府收税费到给补贴,感受到了政府对保护和调动粮食生产积极性的明确导向。但是,由于直补并未与农民是否种粮或者生产粮食多少挂钩,使政府的第一个目标效应逐步降低,有的甚至还产生了副作用。如果补贴政策的目标是增加农民收入,那么该政策效果是直接有效的;如果直接补贴的政策目标是增加粮食供给,那么其政策效果是不确定的。粮食直接补贴并不能同时实现农民增收目标和增加粮食供给目标。
    
     由于我国对种粮农民的直接补贴大都采用以计税面积进行补贴,使得一部分真正种粮的农民没有得到补贴的实惠,补贴在一定意义上成为“普惠制”,而不是种粮农民的“实惠制”。最低收购价政策的实施,受到了地方政府和农民的普遍欢迎,对增加种粮农民收入,发展粮食生产发挥了重要作用。同时也还存在一些问题,主要是最低收购价格水平的高低确定机制有待进一步完善。如果某种粮食品种的最低收购价水平偏高,中央和地方储备企业入市后,会影响其他市场主体的正常经营;反之,如果某种粮食品种的最低收购价水平偏低,农民不能得到有效保护,可能影响农民的种粮积极性,粮食生产和粮食供给不能得到有效保障。此外,最低收购价政策的费用补贴机制、监管机制和作物之间的比价确定等仍需进一步完善。
    
     我们对政策执行各相关利益主体进行分析,可以发现当前粮食支持政策具体执行仍存在一定的漏洞。对于粮食收入支持政策来说,这一政策的利益主体主要有:种粮农民、政府部门和消费者;对于粮食价格支持政策来说,这一政策涉及的利益主体包括:国有粮食企业、粮农和粮食消费者。由于利益主体数量多,且不同支持政策之间主体存在交叉,使得政策执行成本高。
     首先,粮食收入支持政策。一方面,政府的总投入在既定的市场价格下,转化为粮食的有效供给