第七章 权力滥用的道德制约.doc

第七章权力滥用的道德制约
公共权力设置的根本目标是促进公共利益的发展,保障社会的公共生活秩序。可公共权力在具体的运作过程中,公共权力的行使者会由于权力使用过度或不及,从而给社会和国家造成重大损失。尽管中外许多学者都把权力滥用等同于权力腐败,但权力腐败仅仅是权力滥用中一种特例,它的核心是以权谋私,而权力滥用往往在行为动机上是为公,只是权力使用不当而好心办坏事。在此,我们论述的权力滥用问题,就是指的这一类由于公权使用不当而损害公共利益的行为,而非权力腐败。
一、权力滥用的表现及其危害
1、权力的缘起及其错位
“权力”,在英文中为“power”,是一个专用名词,往往用职位、官爵联系在一起。在汉语里,“权”的本义是“秤锤”,基本意思是对是非曲直的判定,并引申出权威、权衡、权力等意义。所谓权力,也就是人类社会判断是非,处理各种矛盾和问题,保证有序运转所必需的力量。正是因为人类社会需要权力来管理,因此权力是“人类历史上仅次于性和爱的起源最早的社会现象。”阿道夫·贝尔:《没有财产的权力》,转引自加尔布雷思:《权力的分析》,第139页。
早在原始社会里,为了协调氏族成员间的利益,维持伦理亲缘关系,管理安排氏族内阅的生活和生产,抵御外来侵袭等,氏族部落就开始运用权力来处理氏族公共事务了。在人类最初的狩猎和采集为主要谋生手段时期,虽然当时还没有出现任何形式的配备专职领导人的政治机构,但人类的支配行为却已出现了。这种最早的权力来源于力量和智慧,“首领们由于特殊的目的而自然地产生,熟悉宗教仪式的老人被大家推选为司仪;而狩猎本领出众的年青人则当选为狩猎集团的首领。”《全球通史:1500年以前的世界》,上海社会科学院出版社,1988年,第69页。
这就是说,在原始时代个人体能方面的力量是非常强大的优势,最强壮、最善战的人往往成为部落的首领,他们具有惩罚不服从者的能力。老人在体能上处于劣势,但他们靠自己的智慧同样可以获得权威,他们的智慧主要体现在熟练地掌握宗教仪式和巫术的技巧上。
随着农业的出现,耕作开始使人类定居下来,并以村社部落组织取代游措、采集的单独群体形式。在这种以种植为主的定居部落中,由于公共事务内部分工的更为精细,对权力的需要更为强烈。但基于个人力量的权力在村社部落中不再具有决定性,社会的日益复杂对掌权者的智慧要求也更为严格。而最初的组织化使组织也成为权力的重要来源,习俗也愈来愈繁杂并愈加固定化,成为支配个人行为的重要力量。
随着私有制和阶级对立的出现,国家的建立,权力的发展产生了质的飞跃——基于制度的权力出现。最初的氏族基础上建立的民直接参与了国家机构的公共管理事务,然而,国家为了自身的运转,它不仅承担管理社会事务,促进社会发展的职能,更为注重的是进行阶级压迫维护统治的职能,并为此建立起了一整套的政治、法律制度。国家权力正是在这种专注于阶级压迫的政治、法律制度的基础上催生的,它是一种和人民大众相分离的异化了的公共权力,但在阶级社会里,它却在相当长的时期内将公共权力取代,成为社会生活中的主导权力。
西方资产阶级革命以后,大多数政治思想家都逐渐认识到无条件地承认国家权力的至上独尊地位,会导致国家对民众权力的侵吞和剥夺,因此,尽管他们力图证明政治国家为必要,但同时仍力量释证对国家权力的限制为正当,这种努力便是代议制的初步建立。代议制的出现,使选举、立权分立、两院制、责任内阁制等民主制度的基本成分初步具备,国家权力开始扩散,从专制君主扩散到寡头统治,从一个人扩散到一批人,并在内部分化为立法、司法、行政等几项权力。国家权力的分化,使行政权逐渐具有相对的独立性,并在自20世纪以来,在国家权力中的比重逐渐增大,对社会的支配作用和管理范围迅速扩张,随着行政权力的影响不断扩大,国家对社会公共事务的干预也越来越多,一直附属于国家行政权力的公共权力逐渐显露出其独到作用。
从权力的生成,发展过程中可以看出,权力作为保证社会有序运转的力量,在应然意义上就是一种公共权力,它来源于公众赋予或委托的,本质上凝聚着公共意志,因而也必然应当为公众服务。然而,当国家产生以后,它作为社会公众为进行公共管理形成契约的结果,并未致力于公共事务的处理,反而以凌驾于社会之上的主导者面目出现,从自身角度出发来运用公共权力,将公共权力演化为国家权力。因为国家在本质上是在经济上占统治地位的阶层维护自身利益的工具,因而始终代表着特殊的利益。可以说,国家作为阶级统治的工具,在根本上是为统治阶级服务的,统治阶级通过政府权力,用强制性的手段保护和发展它所依赖在建立的经济基础,并对被统治阶层的利益进行掠夺。为了实现本身的阶层利益,他们总是千方百计地强化政府的职权,扩张政府的规模,实行政府专制。于是,政府的公共利益变成了与社会和公民相分离的特殊利益