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努力探索“十二五”污染物排放总量控制新模式
王金南田仁生吴舜泽李云生杨金田严刚
蒋洪强徐毅王东刘兰翠程伟雪薛文博
(环境保护部环境规划院,北京,100012)

“十二五”是我国实现全面建设小康社会目标的重要战略期,更
是实现 2020 年环境小康目标的关键期。以污染物排放总量控制为中
心的污染减排依然是“十二五”环境保护的重点工作之一。根据我们
的初步研究和未来环境保护压力的判断,对“十二五”污染物排放总
量控制提出了一些基本设想,供有关部门决策参考。
1 “十一五”污染减排的目标有望基本实现,基于传统污染
物指标的环境质量呈现改善趋势。
“十一五”期间实施的总量控制是一个真正意义上的“有总量有
控制”的排放总量控制,在新增量核定、减排量认定、减排管理体系、
减排经济政策、减排责任制建立等方面积累了一定的经验。2008 年,
全国化学需氧量(COD)排放总量 万吨,在 2005 年(1414 万
吨)基础上削减了 %。全国二氧化硫(SO2)排放总量 万
吨,比 2005 年(2549 万吨)下降了 %,其中全国电力行业 2008
年底二氧化硫排放总量为 万吨(2010 年目标为少于 1000 万吨),
全国污染减排总体进展较为顺利。
2008 年,全国地表水国控断面水质平均浓度有所下降,七大水系
国家监控断面中Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例已经提前实现规划目标,以
COD 为主要指标的水质呈现改善的趋势。全国 113 个环保重点城市
中,空气质量好于Ⅱ级标准的天数超过 292 天的城市共有 108 个,城
市比例达到 %,已提前达到 2010 年目标(75%),但 113 个环保
重点城市中空气质量年均值超标的比例仍高达 %。
总体来看,全国主要污染物 COD、SO2 减排取得较好进展,以传
统污染物指标衡量的水环境和大气环境质量呈现改善的趋势。全国
“十一五”主要环境保护的目标有望基本完成。但是,要清醒地认识
到,我国目前无论是污染物排放总量还是环境质量,都是处于高位污
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染状态。若在现有空气环境质量评价体系中增加 O3 等因子,
达标城市比例将会降低 20-30 个百分点。因此,污染减排和环境质量
改善是未来 20 年中国环境保护的一个长期而艰巨的任务,不能有任
何掉以轻心之意。
2 “十一五”污染减排主要依赖于末端工程减排,存在的问
题还难以在“十二五”期间得到全面的解决。
工程减排、结构减排、监督管理减排是实现总量减排的三个主要
技术措施。“十一五”期间,以污水处理厂建设和燃煤电厂脱硫为重
点的工程减排措施发挥了主导作用。污水处理厂建设运营贡献的减排
量占全国 COD 削减量的 50%以上,燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全
国SO2 削减量的 60%以上。2008 年,我国已建成投运城市污水处理
厂 1521 座(比 2005 年增加污水处理厂 712 座),形成污水处理能力
9092 万 t/d(新增污水处理能力 3368 万 t/d),已接近 2010 年 1 亿 t/d
的规划目标,污水厂建设已完成“十一五”规划要求的 %,全国
城镇污水处理率提高到 66%,接近 2010 年规划目标(70%)。全国污
水处理厂平均运行负荷达到设计能力的 %。但是,新增已建成污
水处理厂管网长度只有 万公里,仅完成“十一五”规划要求的
%,距离 16 万公里的规划要求差距较大。2008 年,全国建成并投
运的燃煤电厂脱硫设施由 2005 年的 亿千瓦增加到 亿千瓦,
完成规划任务的 79%。全国投运的燃煤脱硫机组共 1062 台,脱硫机
组装机容量占全国火电总装机容量的比例由 2005 年 12%提高到 2008
年的 60%,形成 SO2 年减排能力 1000 万吨,全国燃煤脱硫机组脱硫
综合效率提高到 %。
尽管“十一五”污染减排取得了前所未有的成绩,但依然存在不
少问题。一是总量减排目标与质量改善的关系不对应。尽管按照东、
中、西部等进行了区域分类,但总体上自上而下、分解落实的成分居
多,未充分考虑各地区差异性,减排目标确定仍然在较大程度上是一
个良好的政治意愿和社会呼声反映。污染减排还难以确保环境质量同
步改善,如现行的COD、SO2 总量减排政策基本上是针对点源污染的
对策,而对环境质量影响较大的农村面源污染和非电燃煤锅炉(低矮
面源)等未被有效纳入,这个问题是当前和未来污染减排中一个非常
突出的减排绩效问题,也是我国实施污染