内部行政行为的可诉性探析.docx

(一)内部行政行为的概念
内部行政行为是一个学理概念,指行政机关与其所属机构及其工作人员之间基于隶属关
系、内部管理关系而产生的仅涉及行政机关内部的工作和人事事务的行为。按着姜明安教授
的观点,内部行政行可以分为两类:第一类是工作性质的,如上级对下级机关或行政首长对
所属机构工作人员工作上的指示、命令、批准、批复等,以及行政机关的内部工作安排、计
划、制度等;第二类是人事性质的,指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工
资、福利待遇等 [1] 。工作性质的内部行政行为不涉及公务员的权益, 而人事性质的内部行政
行为则直接涉及了公务员的权益。
(二)内部行政行为特征
内部行政行为的特征主要是通过与外部行政行为的比较得出:
第一,内部行政行为作用的对象为行政机关内部的国家公务员,而外部行政行为作用对
象为自然人、法人或者其他组织。
第二,内部行政行为法律关系的主体之间为隶属关系,而外部行政行为法律关系的主体
之间为行政管理关系。
第三,内部行政行为法律关系的客体为内部管理事务,外部行政行为法律关系的客体为
社会管理事务。
第四,内部行政行为的法律效果只及于行政机关内部,外部行政行为的法律效果及于行
政机关外的自然人、法人或其他组织。
二、内部行政行为的立法现状
(一)内部行政行为的国内立法现状
我国《行政诉讼法》 第 12 条第 3 款规定行政机关工作人员奖惩、 任免等决定不属于行政
诉讼受案范围。 这里列举的 “奖惩”、 任免” 就属于影响公务员权益的第二类内部行政行为。
法条虽然仅列举奖惩、任免两项,但这类内部行政行为当然不止这两项。其他的如辞退、开
除,对公务员的人身权和财产权的影响几乎与行政机关吊销外部行政相对人从事某种职业、
工作的许可证、 执照相同 [1] 。同样是涉及人身权和财产权, 但是对于这类行为却被明文排除
在行政诉讼法受案范围之外, 只能依靠行政途径救济。 如《公务员法》 第 15 章就规定公务员
对于这人事处理可以申请复核、申诉、控告,还可以通过信访途径解决,另外检察机关也对
此类行为进行监督, 《行政监察法》还专门规定了公务员不服行政处分的复核、复审制度。
(二)内部行政行为的国外立法现状
1. 英美法系的内部行政行为的立法概况
李常俊:内部行政行为的可诉性探析十堰职业技术学院学报 2012 年第 6 期第 25 卷第 6
期作为英美法系代表的英国,法院是“法律之院,是施行公正或者经营正义的场所” [2] 。基
于自然公正原则,所有的争讼不论主体是谁都可由法院管辖。对于行政案件除个别外,均可
以寻求司法救济。需要明确的原则是,英国行政法对于受案范围的规定采取的是排除式,即
只讨论何种案件不能进行司法审查,而不讨论何种案件可以进行司法审查。所以英国行政法
排除的案件一般认为包括议会的立法、自由裁量权行为、不具有案件性质的行为等。但是这
个否定式排除也并不是绝对的,比如基于“越权无效”原则,对于越权和滥用自由裁量权的
行为,都将被确认无效。对于公务员基于雇佣合同而取得的法律对受雇者的保护,也即关务
公务员的人事行为则最终可以提起司法审查。所以,英国行政法上公务员对于这类不正当人
事行为可以通过三个途径得到救济:基于普通劳工雇佣合同传统上英国的公务员