行政组织的演变 教材.doc

第二章行政组织的演变第一节外国行政组织的演变一、奴隶制时期的外国行政组织行政组织作为国家管理活动的载体,它随着国家的出现而产生。原始社会末期,随着阶级和国家的出现,原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关,形成了一套管理国家事务的机构,这就是最早的行政组织。外国奴隶制时期最典型的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。(一)古埃及的行政组织古埃及在公元前3100年左右早王朝时期就开始建立起中央集权机构真行奴隶制君主专制。国王称为法老,是最高统治者,拥有无限的权力,掌握着立法、行政问法、军事、财政与家把人权,他既被看成是君主,又被看成是神的化身。法老之下设宰相,主管行政、司法、经济,协助法老处理全国政务。宰相之下设一批大臣,分管财政、水利建设和各州的事务。在地方,行政长官是国王的命宫——州长,他们同时握有行政权与司法权,也拥有自己的军队和警察,为国工征收赋税、征发劳役,管理地方水利工程。古埃及的行政组织是高度混同的,各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分,法庭也未从行政机关中分离出来,祭司在国家机构中占有显著地位。(二)古希腊的行政组织与古埃及不同,古希腊没有形成统一的中央集权国家,而是出现了许多政体各不相同的城邦国家,雅典是其主要代表。雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的核伦改革,他颁布了民主改革的宪法。公民大会成为国家最高权力机关,它有权选举和监督执政官,执政官负责日常国事的治理。设立了公民大会的常设机构——四百人会议,四百人会议负责准备和审理公民大会的提案,并起着行政组织的作用。还设立了每个公民都有权参加的民众法庭,并可推举陪审员,组成陪审法庭。后改四百人会议为五百人会议,负责行政事务,并选举了负责军事的十将军委员会。另外,还有元老院,它是贵族会议,也是当时最重要的权力机关。它可以监督、干预公民大会的决议,有权审判执政官的演职罪。(见表2-1)表2-1雅典民主创全感时用国家的政权组织由此可见:(1)雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。四百人会议、五百人会议等具有行政组织性质的组织以及行政首长——执政官,都由公民选举产生,行政的内容亦由公民大会决定(当然只是奴隶主和自由人的民主)。(2)强调依法行政。雅典人视宪法为最高法律,从梭伦开始的每一次改革,都以修改补充宪法为启动,享有巨大司法权力的陪审法庭的基本任务,就是审查行政组织是否违宪。它变必须公正执法、不图私利,一旦违法,就要受到惩处。(3)行政官员非专业化、非职业化,无报酬。公民担任公职用抽签方法决定,巨任职期限极短,不能保证政府公职人员必要的品德、才能和经验的积累,影响了行政效率。(4)行政职能简单。城邦国家,所辖领域极小,不存在纵向层级的中央政府与地方政府的关系,也不存在横向的部门划分,行政职能未专业化。(三)。古罗马行政组织的发展分为共和国与帝国两大阶段。在公元前6世纪至公元前1世纪,罗马建立了贵族共和国。其中央机关由人民大会、元老院和高级江官三部分组成。人民大会是立法机关,元老院是实际上的最高权力机关。执政官由人民大会选举,但受元老院控制。共和国的日常行政机关掌握在高级长官子中,它包括执政官、检察官、保民富、营造官等。执政官是高级长官中的最高官职,拥有最高军事权和行政权,作为行政首脑,他负责召集和主持无老院会议、人民大会,同时也是元老院和人民大会决议的执行者。检察官的职责主要是负责税收,负责对公共工程的监督等。保民富是平民的代言人,其职责是维护平民的利益,这是罗马民主制的一大特色。营造官的主要职责是维护社会治安。这些官职的区别,说明行政职能有着极为简单的粗略分工,他们与执政官一起,构成了罗马共和国的行政体系。这些官员都由人民大会选举产生,没有报酬,有严格的任期,大都任期一年,卸任后进人元老院。在共和国时期,罗马开始形成了向地方行省委派总督的制度,总督拥有该行省军事、行政和司法全权。。帝国时期(公元前1世纪~公元5世纪)建立了独裁性质的元首制度。人民大会的作用越来越小,执政官、财务官、罗马市长等高级官员的选举转归无老院,人民大会见行使一下批准的手续。从公元前明年促大继登上罗马政治舞台开始,确立了绝对专制的元首制度。他一身兼任元首、元帅,后演变为皇帝,总揽立法、行政、军事、司法和宗教大权。大约在公元1世纪的克劳秋王朝(公元14—68年)时期,主要的中央政府机构已经形成,相继设立了元首顾问会议、秘书处、司法部、财政部等机构。由此可见,罗马帝国时期的中央行政组织较之以前有了很大的发展,已经有了职能的进一步分工、大约在公元4世纪,君士坦丁时代将罗马帝国统一划成高卢、意大利卡里利亚和东方四大行政区,大行政区下设行政区,行政区下设行省,采用层