政治话语, 国家间学习与德国社会救助改革.doc

政治话语, 国家间学习与德国社会救助改革 政治话语、国家间学习与德国社会救助改革
张浩淼
(四川大学公共管理学院, 四川成都 610064)
摘要:德国社会救助改革既是福利制度的重大变革,也是劳动力市场现代化改革的重要组成部分。通过从“政治话语”和“国家间学习”的视角对改革进行考察与分析,可以发现,德国社会救助改革是政治话语从强调国家到强调市场转变的结果之一,此外,英国的“从福利到工作”政策对德国此次改革内容的指导原则与措施设计产生了重要影响。
关键词:德国;社会救助;改革;政治话语;国家间学习
20世纪80年代后,随着德等程度的提高,社会救助领取者大幅攀升,导致政府财政压力加大和“失业陷阱”的出现。之后,经过长期酝酿和激烈争论,2003年末德国议会通过了“哈茨四”改革方案,对社会救助进行了重大改革以加强社会救助与劳动力市场的整合。本文将探讨与分析德国社会救助改革的相关内容,并试图从“政治话语”和“国家间学习”的视角来理解和解释这次改革。
德国的社会救助改革
改革背景
20世纪90年代以来,国际社会关于社会救助的改革诉求日益强烈。美、英等自由主义福利国家率先在社会救助领域实施了重大改革,改革主要通过工作福利政策来加强救助与劳动力市场的整合,以促进受助者重新就业。在国际社会救助改革趋势的影响下,德国1996年对社会救助进行了调整,内容包括拉大社会救助金与最低工资之间的差距以及引入就业激励措施如雇员与雇主工资补贴计划等[1],然而,进入新千年后,德国的失业率仍居高不下,高于英、美与OECD。另外,德国社会救助领取者人数增长很快,从1980年的85万增加到2002年的270万人,且同期社会救助支出从22亿增加到约100亿欧元。[2]以上充分暴露出了德国社会救助在与劳动力市场整合方面存在的一些主要问题:
第一,社会救助对受助者就业的经济激励效应不强。德国现代社会救助确立的20世纪60年代正是德国福利国家的恢复与扩张阶段,社会救助提出的目标是为贫困者提供一个合乎人类尊严的最低收入。因此,救助金涵盖范围较广,支付水平普遍较高,也就是说,德国的社会救助可以保证受助者体面地生活,但对受助者的就业激励则较弱,尤其是那些有年幼孩子的单亲家庭很容易陷入“失业陷阱”与“贫困陷阱”,因为这类家庭领取的救助金较其他类型家庭高。
第二,社会救助中既存的工作福利措施效果不佳。德国1996年也尝试引入了工作福利措施,即“工作取向援助”计划,具体措施包括创造“非市场”工作、工资补助和培训等,受助者有义务参与“工作取向援助”计划,否则将受到处罚,但与孩子有关的救助、住房救助金则不会扣除,负责照顾孩子的父母一方可以免除参与该计划的义务。在德国学者对以上工作福利措施效果的研究和评估中,意见有褒有贬,但总的来看认为工作福利措施收效甚微的居多。[3]总的来看,社会救助中既存的工作福利措施效果不佳,而这也可以从德国居高不下的失业率中表现出来。
第三,社会救助与失业救助的对象日趋相似,两者间的区别越来越小。德国针对失业者的保护计划有三种: 失业保险、失业救助和社会救助。失业者在其失业保险给付到期后,可进入失业救助,如果失业救助金不足以维持最低收入,则失业者可同时申请社会救助作为补充收入。然而,由于失业率的上升以及失业保险与失业救助不能覆盖所有失业者,逐渐增加的长期失业使社会救助成