我国行政主体理论之检讨—兼论全面研究行政组织法的必要性.doc

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政法论坛(中国政法大学学报)1998年第6期
我国行政主体理论之检讨—兼论全面研究行政组织法的必要性
薛刚凌
内容提要行政主体理论在我国行政法学研究中占有相当地位。但这一理论本
身存在重大缺陷。本文在回顾和考察我国行政主体理论形成和基本内容的基础上,
对我国和法国、日本的行政主体理论进行比较分析,进而指出我国行政主体理论的
不足以及行政主体理论带来的负面影响。最后论述了全面研究行政组织法的必要
性。文章认为原有的行政主体理论阻碍了对行政组织法的研究,延缓了行政组织的
法治进程,需要检讨和反思。
关键词行政主体比较缺陷负面效应行政组织法检讨
在我国目前的行政法学研究中,行政主
体理论占有相当地位。许多学者将其作为行
政法学体系的重要组成部分。①我国的行政
主体理论最早出现于80年代末,到90年代
中期已成为行政法学研究行政组织的主流。
对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行
政组织法的全面研究。然而,笔者认为我国
的行政主体理论存在重大缺陷,并产生了许
多负面作用。法学界应当重新审视我国的行
政主体理论,并重新开展对行政组织法的全
面研究,唯此,才能真正推进行政组织的法
治化,推进我国的行政法治进程。
一、我国行政主体理论的形成及基本内
容
对行政主体理论的检讨,自然离不开对
该理论的形成与现状的考察。
(一)行政主体理论的形成
行政主体理论是舶来品,而非我国的发
明。最早使用行政主体概念的是《行政法学
原理》、②(中国行政法学》,绝
大多数行政法教科书都采用了行政主体概
念,并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种
类和资格要件等,形成了独特的行政主体理
论。④但不知为何很少有专门研究行政主体
的论文问世。
80年代末,行政主体理论在我国的出
现主要有三方面的原因:
第一,行政法学界研究行政组织角度的
变化。自80年代初行政法学恢复研究以来,
许多学者从组织学、管理学的角度研究行政
组织,或者仅对行政组织法的规定作事实性
的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着
意求新,寻找研究行政组织的新的角度。行
政主体理论正是在这一需求下出现的。有学
者论证说,对行政组织的研究应当是从行政
主体的角度出发,因为行政法学对行政组织
的研究应从法律的角度,主要是研究行政组
织在法律上的地位,而行政组织的法律地位
即在于其作为行政上的主体。⑤
第二,国外行政主体制度及理论的传
人。80年代末期,随着对国外行政法制度
的了解,法国、日本等国的行政主体制度及
理论被介绍、引人中国。⑥学者们在行政组
织之外接触到行政主体这一崭新概念,将其
引进到我国的行政法学研究自在情理之中。
第三,行政诉讼实践的需要。1989年4
月4日我国制定颁布了《行政诉讼法),并
于1990年10月1日生效,至此,行政诉讼
制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是
如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作
了规定,但需要从理论上予以论证。不久,
有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告
制度,并逐步获得学术界的认同。
不无遗憾的是,行政主体理论虽已获得
普遍接受,但对行政主体的研究多年来并没
有取得实质性进展。
(二)行政主体理论的基本内容
一般认为行政主体理论包括四部分:
。对行政主体的界
定,学者们在表述上大同小异,基本一致。
有的学者认为,行政主体是享有实施行政活
动的权力,能以自己的名义从事行政活动,
弃因此而承担实施行政活动所产生的责任的
组织。并认为,行政机关在行政法上的地位
就是行政主体。⑦有的学者把行政主体定义
为能以自己的名义实施国家行政权(表现为
行政管理活动),并对行政效果承担责任的
组织。⑧可见,学术界一般将行政主体界定
为依法承担行政权的单个行政机关和法律法
规授权的组织。
。按照行政主体的
界定,行政主体整体可分为行政机关和法律
法规授权组织两部分。具体包括以下10类:
(1)国务院;(2)国务院的组成部门;
(3)国务院直属机构;(4)经法律法规授权
的国务院办事机构;(5)国务院部委管理的
国家局;(6)地方各级人民政府;(7)地方
各级人民政府的职能部门;(8)经法律法规
授权的派出机关和派出机构;⑨(9)经法律
法规授权的行政机关内部机构;(10)法律
法规授权的其他组织。
行政机关内部的机构、公务员及受行政
机关委托实施管理的组织不是行政主体。
。关于行政
主体的职权与职责,学者常从不同的角度加
以归纳。一般认为行政主体的权职可分为抽
象