中国公共预算改革的目标选择近期目标与远期目标.pdf

中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标作者:马骏[摘要]本文运用凯顿的预算模式理论研究了中国公共预算改革的目标选择主要结论是,中国现阶段仍然应该以建立一种“控制取向”的现代公共预算体制为目标,中国预算改革的当务之急是将政治控制与行政控制纳入预算过程。最后,虽然新绩效预算是一种非常理想的预算模式,但是,中国目前并不具备实行的条件。即使对于实行新绩效预算来说,先实行一种“控制取向”的预算体制也是有帮助的。[关键词]预算改革目标选择政治控制行政控制1999年,中国启动了预算改革,将财政改革的重点从收入转移到支出管理,重构预算编制与执行过程。从长远来看,如果这一改革成功,它将对中国政治与政府管理带来意义深远的影响。但是,有一个非常重要的问题:对于中国目前正在进行的预算改革来说,它的近期目标是什么?远期目标又是什么?运用凯顿的预算模式理论并结合笔者最近两年在地方预算方面的调研,本文准备对这个问题进行回答。一、预算时代的划分:一个理解的框架一个国家的预算改革应该如何确定改革的重点首先要考虑自己所处的预算发展阶段。在不同的发展阶段,预算体系最迫切需要解决的问题是不同的。对于中国预算改革来说也是如此。本文运用著名公共预算专家凯顿(Caiden,1978)的预算模式理论来分析中国公共预算改革的目标选择。凯顿运用三个变量将预算史划分为前预算时代、预算时代和超预算时代:(1)收入汲取,即一个预算体制从社会中汲取资源的能力;(2)公共责任,即一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任;(3)行政控制,即在政府内部是否有严格的财政控制。“前预算时代”主要是指专制君主制时期(介于中世纪后期和19世纪初以前)。尽管这一时期的预算模式相对成功地汲取了大量的收入,其付出的代价则是非常低的公共责任和行政控制。在19世纪以来,随着西方国家纷纷建立现代公共预算体制,政府预算进入“预算时代”。现代公共预算体制是一种“控制取向”的预算模式。它是设计出来解决“前预算时代”的政府预算存在的问题,将政治上的公共责任和有效的行政控制引入政府预算。19世纪形成的各种经典预算原则最鲜明地反映了现代公共预算体制的“控制取向”。年度性原则意味着政府每年都要到议会去争取政治支持,从而为议会控制政府预算创造了条件。在政府内部,年度性原则意味着各个机构每年都必须接受预算机构的审查,从而加强了政府内部的预算控制。但是,仅仅年度性原则并不能保证议会能够有效地控制政府预算,也不能保证预算机构能有效地控制各个机构的预算。如果政府或各个机构拥有独立的不受议会或财政部门监督的预算外资金,那么,议会对政府的预算控制和财政部门对各个政府机构的预算控制就会形同虚设。所以,全面性原则要求所有的政府收支都必须放进预算内,受预算过程约束。同样地,一致性原则也是以预算控制为目的的。因为,如果预算体系内有某些收入或支出是按某种不同于其它收入和支出的方式来处理的,那么,即使它们已经被放进预算内,对它们的预算控制也会弱化。最后,严格性原则要求预算一经同意必须严格执行。它的主要目的是增加预算承诺的可靠性,约束政府或支出机构的机会主义行为。在现代公共预算体制中,严格性原则通常是通过在政府内部建立“外部控制”体制来实施的,即在预算执行中由财政部门从外部对各个支出部门的支出决策进行事前审计(希克,2000,第114页)。19世纪形成的经典预算原则在20世纪70年代逐渐受到挑战,19世纪所强调的行政控制逐渐弱化,出现了一些预算过程难以控制的支出,例如各种赋权型预算和预算外财政。在这种情况下,各国预算开始出现一些新的特征:“预算的非弹性”、“预算的不可预测性”、“预算的零碎化”、“预算的私有化”。凯顿将这一时期概括为“超预算时代”(Caiden,1978,1988)。二、改革前的中国预算体制:“前预算时代”从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期,资源配置是由中央计划决定的,预算只不过是计划的反映,计划委员会才是真正的“核心预算机构”。而且,预算格式主要是一种功能预算,即将支出按照它们在经济建设中所起的功能进行组织,同时将收入按照经济性质分类。1978年启动的市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年到1999年预算改革的这一时期,虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落,但是,由于这一时期财政改革的重点是在财政收入方面,中国未能建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。所以,原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐碎片化。在预算执行中,这一时期继续沿用计划体制时期形成的分散型财政管理体制。该模式的主要特征有:(1)现金余额分散,即没有一个单一帐户,各个部门都在商业银行开设帐户,现金余额被分散在这些帐户。(2)付款分散,即各个部门直