论阳光财政视野中的公共预算绩效管理.doc

论阳光财政视野中的公共预算绩效管理.doc论阳光财政视野中的公共预算绩效管理摘要:我国公共预算绩效改革的问题主要是,现有评价模式容易导致绩效管理流于形式,缺乏与预算资源结果导向的整合,缺少适宜的参照体系。构建高绩效公共支出体系的近中期议程包括:以立法推进绩效管理,推行复式预算制度,鼓励地方政府制度创新。在路径选择上,可以采取“三步走”的模式。关键词:绩效预算;阳光财政;制度演化追求效率是人类生活的永恒主题。在公共管理实践中,预算效率问题始终是一个常思常新的命题。绩效管理也由此成为20世纪后半叶各国公共部门改革的重要举措之一。公共预算绩效管理是创建高绩效政府组织的时代要求,符合深化预算改革的现实需要,体现了重构财政学研究范式的发展方向(马蔡琛、童晓晴,2005)。因此,从“阳光财政”的视野中,探求我国绩效预算管理的制度演化路径,自然也就具有了相当的理论价值与现实意义。一、我国公共预算绩效管理的缘起在我国预算改革中,绩效管理成为一个热点话题,仅仅是近两年的事情。1999年启动新一•轮预算改革的时候,也仅将“廉洁高效”作为改革的目标之一,并未就绩效预算管理问题加以更多的关注。切顾绩效预算管理理念迅速兴起的历程,大体呈现两方面的特点:第一,以广东为代表的地方政府,在预算绩效评价方面,仍旧体现出先行一步的特点。2004年广东省《政府工作报告》中提出,2004年将开展绩效预算改革试点,建立财政支出绩效评价体系,并将财政支出绩效结果作为预算安排的重要依据。2004年8月,广东省财政厅等部门联合制定了《关于印发〈广东省财政支出绩效评价试行方案〉的通知》(粤财评[2004]1号)。这种以地方先行,推动财政预算管理改革的制度变迁模式,体现了我国公共预算管理制度变迁“中间扩散型”与“供给主导型”长期并存的演进趋势(马蔡琛,2002)o然而,鉴于试点地区通常具备较好的预算管理基础与阳光财政理念,其具有一定前瞻性的改革举措,在横向推广过程中,受到制度变迁非正式规则的制约,难免会遇到某些制度移植上的障碍。第二,绩效预算管理是中国预算改革处于“歧路彷徨”中的相机性选择。无论是中央政府还是地方政府,都只有在财政体制相对稳定的背景框架下,才有可能推进作为长期性制度安排的预算管理制度创新。而自2002年以来,所得税共享改革、出口退税地方比例负担改革等一系列财政体制的变动,影响了地方政府对于财政体制演进的政策预期。在尚不很清晰属于自身的“预算盘子”将会产生何种变化的时候,然也难以期望各级政府会就身“蛋糕”的“具体吃法”(也就是加强本级预算管理的改革)倾注足够的“热情”O经历了六年多的变革,中国公共预算改革的具体演化路径到底应该“怎么走”的问题,仍旧未能得以清晰地勾勒出来,这或许也是中国预算改革仍旧处于“山坳”之上的现实环境所造成的无奈结果。基于这种“十字路口”上的“彷徨”,在未来之路尚不十分清晰的时候,重申“提升预算资金使用效率,加强绩效管理”这一近乎常话常新的命题,在具体操作上,往往不会遇到较大的阻力,也就顺理成章地成为了现实预算改革在路径选择不很清晰状态下的一种“理性”取向了。也正是这种制度变迁的特殊路径选择,导致了各级政府往往根据自身对于“绩效评价”、“绩效预算”与“绩效管理”的理解,开始了多种模式的探索与尝试。但就总体而言,因为缺乏必要的理论基奠与共同治理结构的制度支撑,绩效预算管理仍旧停留于零散的、具体操作层面上的修修