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作者:马蔡琛
摘要:我国公共预算绩效改革的问题主要是,现有评价模式容易导
致绩效管理流于形式,缺乏与预算资源结果导向的整合,缺少适宜的
参照体系。构建高绩效公共支出体系的近中期议程包括:以立法推进
绩效管理,推行复式预算制度,鼓励地方政府制度创新。在路径选择
上,可以采取“三步走”的模式。
关键词:绩效预算;阳光财政;制度演化
追求效率是人类生活的永恒主题。在公共管理实践中,预算效率
问题始终是一个常思常新的命题。绩效管理也由此成为20世纪后半
叶各国公共部门改革的重要举措之一。公共预算绩效管理是创建高绩
效政府组织的时代要求,符合深化预算改革的现实需要,体现了重构
财政学研究范式的发展方向(马蔡琛、童晓晴,2005)。因此,从“阳
光财政”的视野中,探求我国绩效预算管理的制度演化路径,自然也
就具有了相当的理论价值与现实意义。
一、我国公共预算绩效管理的缘起
在我国预算改革中,绩效管理成为一个热点话题,仅仅是近两年
的事情。1999年启动新一轮预算改革的时候,也仅将“廉洁高效”
作为改革的目标之一,并未就绩效预算管理问题加以更多的关注。回
顾绩效预算管理理念迅速兴起的历程,大体呈现两方面的特点:
第一,以广东为代表的地方政府,在预算绩效评价方面,仍旧体
现出先行一步的特点。2004年广东省《政府工作报告》中提出,2004
年将开展绩效预算改革试点,建立财政支出绩效评价体系,并将财政
支出绩效结果作为预算安排的重要依据。2004年8月,广东省财政
厅等部门联合制定了《关于印发〈广东省财政支出绩效评价试行方案〉
的通知》(粤财评[2004]1号)。这种以地方先行,推动财政预算管
理改革的制度变迁模式,体现了我国公共预算管理制度变迁“中间扩
散型”与“供给主导型”长期并存的演进趋势(马蔡琛,2002)。然
而,鉴于试点地区通常具备较好的预算管理基础与阳光财政理念,其
具有一定前瞻性的改革举措,在横向推广过程中,受到制度变迁非正
式规则的制约,难免会遇到某些制度移植上的障碍。
第二,绩效预算管理是中国预算改革处于“歧路彷徨”中的相机
性选择。无论是中央政府还是地方政府,都只有在财政体制相对稳定
的背景框架下,才有可能推进作为长期性制度安排的预算管理制度创
新。而自2002年以来,所得税共享改革、出口退税地方比例负担改
革等一系列财政体制的变动,影响了地方政府对于财政体制演进的政
策预期。在尚不很清晰属于自身的“预算盘子”将会产生何种变化的
时候,自然也难以期望各级政府会就自身“蛋糕”的“具体吃法”(也
就是加强本级预算管理的改革)倾注足够的“热情”。
经历了六年多的变革,中国公共预算改革的具体演化路径到底应
该“怎么走”的问题,仍旧未能得以清晰地勾勒出来,这或许也是中
国预算改革仍旧处于“山坳”之上的现实环境所造成的无奈结果。基
于这种“十字路口”上的“彷徨”,在未来之路尚不十分清晰的时候,
重申“提升预算资金使用效率,加强绩效管理”这一近乎常话常新的
命题,在具体操作上,往往不会遇到较大的阻力,也就顺理成章地成
为了现实预算改革在路径选择不很清晰状态下的一种“理性”取向了。
也正是这种制度变迁的特殊路径选择,导致了各级政府往往根据
自身对于“绩效评价”、“绩效预算”与“绩效管理”的理解,开始
了多种模式的探索与尝试。但就总体而言,因为缺乏必要的理论基奠
与共同治理结构的制度支撑,绩效预算管理仍旧停留于零散的、具体
操作层面上的修修补补,其中某些关键性的“节点”,即使是政策制
订者也未能参通解透。
二、当前绩效评价试点中的主要问题
概括起来,预算绩效改革试点工作存在的问题,主要集中在以下
几个方面:

根据财政部2005年5月制定的《中央部门预算支出绩效考评管
理办法(试行)》的规定,由财政部负责制定统一的绩效考评规章制
度;由中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。也就是说,作
为预算资金使用者的各部门,成为本部门预算资金使用效果的考评组
织与实施者。鉴于各资金使用者较之财政部门更了解本部门的实际情
况,更有权威对本部门的工作进行绩效考评,这种权责划分方式也是
有一定道理的。然而,这种操作模式,无疑留下了考评组织者与被考
评方形成“猫鼠合谋”格局的空间,并将绩效评价结果作为进一步向
财政部门争取更多预算资金配给的工具。
美国在20世纪40年代实施绩效预算的过程中,就曾因绩效预算
未能纳入政府治理的深层结构,而使得绩效预算的主观随意性越来越
大,最终导致绩效预算沦为部门对各自的预算资源配置方案进行辩护
的工具(Mikesell,2003)。我们从《中央部门预算支出绩效考评管
理办法(试行)》中,似乎可以看到某种财政部门与预算资金使用者
利益博弈中的妥协色彩,但是这种“关键节点”上的妥协,却可能断
送我国部门预算绩效改革的未来。

众所周知,绩效评价指标设计上,包括业务指标与财务指标两个
层面,其中业务指标中突出“最终产出”的结果取向,是现代预算管
理变革所彰显的重要宗旨和原则。在现代绩效管理中,尽管绩效指标
也并不都是政府的“最终产品”,但是从理想的情况看,应当将这些
活动与受益结果或者产出联系起来。
然而,从目前各部门开展的项目支出绩效评价试点情况来看,基
本上还是以财务遵从性指标和业务合规性指标为主,对于预算资金运
用的最终效果,缺乏全面系统的动态分析与考核。

在当代预算管理中,大体包括英美模式与欧洲模式两大主流范
式。二者对公共支出受托责任的侧重点是不同的。英美模式对于更能
体现公众满意度的绩效预算管理更加青睐;而欧洲模式则将绩效理念
融入立法机构约束与控制的内生过程之中,并未能够形成某种相对完
整的绩效预算体系。
根据对我国绩效预算管理与绩效评价改革试点的考察,其参照的
主要是来自美国、澳大利亚、新西兰、英国等英美法系国家的模式。
而就现实国情而言,我国在组织构架、法律体系等诸多方面,与欧洲
大陆法系却有更多的渊源。这些英美国家预算管理经验的简单移植,
难免出现“淮橘成枳”的结果。
三、构建高绩效公共支出体系的近中期目标
国际经验表明,实施“以结果为导向”的绩效预算,是现代预算
管理的发展方向。然而,以理想对照现实,我们不得不承认,市场经
济国家在公共预算绩效管理方面取得的成功,是建立在完备的制度建
设和良好的运行环境基础上的。尽管我国的公共支出管理体系已然开
始了构建高绩效政府组织的进程,但是距离所期许的目标仍然存在着
较大的差距。高绩效政府公共支出体系的构建,或许将是一个需要一
定耐心的渐推渐进的过程。

当前的我国预算管理改革是在1994年通过的《中华人民共和国
预算法》(以下简称“《预算法》”)框架下展开的。在《预算法》
出台之际,我国的经济运行机制和预算管理模式还带有很多计划经济
色彩,《预算法》的某些环节也未能摆脱旧体制、旧模式的影响。鉴
于法律规则的局限,当前的预算管理改革也未能突破《预算法》的基
本构架,这在某种程度上制约了改革推进的步伐。
从国外公共预算绩效管理的发展看,绩效管理改革要取得实效,
必须得到立法支持。美国在历年的国会立法中,涉及政府公共支出绩
效的立法达到100多项。而我国迄今尚未出台统一的有关财政支出绩
效评价工作的法律,使绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。因此,
亟需加快公共预算绩效评价法律法规体系的构建,将绩效管理的理念
纳入《预算法》的修订之中,从而为公共预算绩效管理提供一个以“阳
光财政”为基础的道路规则。

复式预算制度有利于提高纳税人的权利意识,约束消耗性支出的
非效率扩张。十多年来,复式预算制度作为《预算法》明文规定的管
理模式,其基本制度构架已然初步建立。然而,在时至今日的预算改
革中,复式预算模式并未取得实质性的进展。近年来,各级人大审议
的政府预算报告也大多不再按照复式预算公布。
虽然《预算法》及其实施条例中就我国复式预算的组成结构进行
了原则规定,但在实际中,却未能提供一种具有操作性的管理模式。
因此,在逐步取消预算外资金、实现预算统一的前提下,需要积极探
索体现绩效理念的复式预算管理体系(尤其是以公共投资项目绩效评
价为基础的资本预算制度),尝试构建以部门预算为载体的复式预算
管理模式,对于我国高绩效政府公共支出体系与“阳光财政”的建设,
将具有深远的影响。

改革开放以来,我国财经改革的诸多成就,有许多源于地方政府
的开拓性探索。按照信息经济学理论,地方政府的预算支出绩效信息
相对较为全面,居于信息优势地位,只要能够建立适宜的评价激励与
追踪奖惩机制,就可以有效地调动地方政府提升预算资金使用效率的
内在动力。
在绩效评价试点中,各级地方政府结合自身实际,也进行了许多
有益的探索与尝试。就公共预算绩效管理而言,政府花的钱都是纳税
人的血汗,每一分钱都要讲效果。也只有通过鼓励地方政府的这类创
新行为,才能够为我国公共预算绩效评价体系的构建,提供更多具有
地方制度创新色彩的注解。
“三步走”的绩效预算改革模式
当我们从“阳光财政”的视野中,探求我国绩效预算管理的未来
时,这样一种大体分作“三步走”的路径选择,似乎是相对具有可操
作性的。
第一步:加快构建完整统一的公共预算体系。
中国公共财政框架的构建,无疑需要建立在全部政府收支纳入预
算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算,在建立完整统一的公共
预算体系的前提下,人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正
监督政府支出的绩效提升。
因此,应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议
程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机,逐步将预算外
收支纳入预算管理。在此基础上,形成一个覆盖政府所有收支、不存
在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系(高培勇、马
蔡琛,2004)。
第二步:以法律规范推进绩效管理改革,逐步提升预算管理的透
明度。
绩效管理涉及职责与权能的重新分配,利益结构也会重新整合,
在使一些部门受益的同时,也会影响另一些部门的既得利益。由于法
律所具有的相对稳定性和权威性,为了降低改革的阻力,顺利推进绩
效预算改革,市场经济国家通常借助于立法手段,以法律的形式将各
方的权利和义务固定下来。
就公共预算管理的立法修订与完善而言,需要在各方面的支持配
合下,立足于我国基本国情和市场经济的客观需要,吸取国际上的成
功经验,深入开展调查研究,广泛听取各方面意见,在公共预算绩效
评价与绩效管理、财政支出透明度方面,进一步完善相关的立法规范。
第三步:适时引入权责发生制的预算原则与绩效预算的制度框
架,建立绩效评价结果与预算编制有机结合的约束激励机制。
权责发生制有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度,加
强预算成本计量与政府业绩考核。目前,许多市场经济国家已经在政
府预算会计中引入权责发生制原则(或部分采用权责发生制)。为了
真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,我国应在政府会计及预算
中适时适度引进权责发生制预算原则,以便于更加全面、准确、系统
地反映部门预算的绩效水平。
首先,建立体现部门战略规划的周期滚动预算,增强预算的前瞻
性和连续性。其次,建立体现部门年度绩效计划的绩效预算制度,提
出明确的绩效目标,并将部门年度预算置于滚动预算的约束之下。最
后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,强化绩效评价结果与绩
效报告制度对于预算管理的约束与激励功能。
展望未来,有理由相信,通过公共财政建设的阳光化进程,伴随
着政府治理理念的日益成熟与完善,构建高绩效政府公共支出体系的
渐推渐进的过程,将不会是一件十分遥远的事情。中国预算改革的实
践探索,终究会为政府预算管理的绩效改进与效率提升,提交一份令
人满意的答卷。
参考文献:
[1]高培勇,马蔡琛。中国政府预算的法治化进程:成就、问题
与政策选择[J].财政研究,2004,(10)。
[2]马蔡琛。中国预算管理制度变迁的经济学分析[J].税务与经济,
2002,(2)。
[3]马蔡琛,童晓晴。我国公共预算绩效管理的政策选择与制度
框架[J].广东技术师范学院学报,2005,(3)。
[4]Mikesell,.(2003),FiscalAdministration:AnalysisandAp
plicationforthePublicSector(SixthEdition),WadsworthPublishers.