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论实施项目管理对企业高速发展的战略功能
皇帝的新战略:从“不可能完成的使命”到管理穷人——反贫困再思考(二)不可完成的使命之完成和新战略中国过去完成的农村普遍性脱贫对世界援助工业来说是一个“不可能完成的使命”。但是这一使命确实完成了。按世界银行的国别报告,过去二十年“改革引发的农村经济增长,加上得到国家财政支持的扶贫项目的实施,使中国的绝对贫困人口得以大幅度减少。官方估计,农村的贫困人口已由1978年的近21>.6亿下降到1998年底的4,200万,或者说从占农村总人口的1/3下降到1/20。”1但是我们经历了上个世纪八十年代改革的人知道,这一使命的完成在一定程度上与“发展工业”或“援助工业”(aidindustry)2的介入干系不大。这一奇迹首先是由农村改革带来的整个农业经济增长造成的3。例如在改革的最初几年(1978-1984),按世界银行的说法,中国的贫困发生率由占三分之一人口,即二亿五千万左右,降低到百分之十一,人口数不足一亿。作为一种产业或工业的反贫困干预实际上是在这一奇迹发生之后才开始的。其次在宣布开始反贫困战略后的最初几年(1985-1990)中国的贫困发生率和贫困人口数不仅没有减少,反而有所增加4。但是这并不防碍全球性的发展工业后来将这一成果与发展工业联系起来。例如将农村改革开始时(1978年)的农村贫困人口数与二十年后的同类人口数相比,然后将二十年期间减少的贫困人口平摊到每一年,其结果是看上去每年平均贫困发生率和贫困人口都呈下降趋势的。由对此数字戏法分析的结果,我可以说这种将中国农民收入的普遍增长认定为世界性反贫困的成果之不过是世界银行这样一些援助工业的巨头对这一行业的产品的本土发行人和推销人加封的不该有的荣誉而已5。这里的错误很清楚,80年代初的农村普遍经济增长是为了恢复经济,改善普遍的人民生活,而不是为了
“扶贫”。而且按照世界银行<1990年世界发展报告>说法,80年代在世界范围内是穷人被遗弃的十年6。当世界银行将中国的奇迹圈入世界性的“反贫困工业”的地盘时,恐怕没想到这两种陈述在时间上的倒错。在这里可以清楚看出的是:中国的“贫困”和“反贫困”是与80年代中期以来出现的一种政治性的“建构”有关。它是与世界性援助工业之进入中国,中国国内的行动者对第三世界发展业及其话语的反应和接受相联系的。这种“贫穷”的“发现”并不是什么对单纯的中国农民热量大卡计算的结果7。但无论如何1990年代中国的农村贫困发生率和贫困人口降
低应该说是与反贫困战略的实施直接相关的。按中国的统计数据从1994年到2000年,贫困发生率从百分之九降低到百分之三,贫困人口3,000万的水平。也就是说实现了中国政府的“在20世纪末基本解决农村贫苦人口的温饱问题”的目标8。是否应该到了兔狐尽良弓藏的时候了呢?当然看不见这种迹象。前几年我便听到业内的各种争论,自然有人说这一数据的水分很大;其次有人说贫困是不可能消灭的,因为贫困是社会性的地位而不是单纯的经济状况。后一种贫困相对说实际上已经触到我在以下要讨论的问题:反贫困的战略正在朝规范性管制穷人的模式转变。处在同一语境中的国际援助工业如今呈现出两种方向:其一、继续着过去几十年的反贫困模式的惯性,将援助工业的触角朝“最贫困”的村庄深入,瞄准贫困村落和绝对贫困户。在这种渗透中有些行动者是出于解放穷人,消除贫困,从而完成在西方国家没有机会完成的使命的目的;有些则不过是因为援助工业能提供职业饭碗而已。但无论出于何种动机,在中国努力寻找足够养活援助工业的绝对贫困人口的做法已经日益显出山穷水尽的迹象。绝对贫困人口不太好找,且大部分分散,因此要以高成本运作的
“瞄准机制”,由县乡向村级转变和“扶贫到户”来解除贫困。为了寻找足够的贫困人群来支撑援助工业,出路之一就是扩大目标,,。另一条出路是将目标对准“人”10而不是“地理区域”。例如联合国开发计划署的“中国的扶贫政策”一文指出:“目前缺乏一种有效的替代机制能够保证扶贫政策让贫困人口从中直接受益。由于很多绝对贫困人口集中于极端贫困的地区,所以,单纯依靠经济增长本身(无论它是如何有利于穷人)无法解决这些贫困问题。而且随着市场转型进程的不断推进,各种形式的风险、脆弱性和新的贫困形式以及社会经济差距的扩大将不断产生,传统的以地理区域为扶贫目标的扶贫方法已经不再适合于解决严重的贫困现象了。”11在这种转而针对“特定贫困人群”的战略中,有两种人是目标:一是“年龄过大或残疾而失去劳动能力的贫困人口”。解决这些贫困问题的策略是建立社会安全或福利体系。此外,
贫困的另一个群体则是可以用“增加生产性就业”而解除贫困的。在世