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我国汽车产业政府管理体制存在的主要问题
一部新中国汽车产业发展史在很大程度上就是我国汽车产业政府管理体制演变的历史。通过对新中国汽车产业政府管理体制的轨迹追溯与经验总结,消除影响我国汽车产业快速、健康成长中的制度性障碍,这对于今后一个时期的汽车产业政府管理体制改革具有十分重要的现实意义。
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自 1956 年中国生产出第一辆国产解放牌载货汽车以来,我国汽车产业管理体制改革大致经历了如下五个阶段: 
第一阶段( 1956 ~ 1965 年),即“工业托拉斯”与集中生产阶段。 1964 年国家成立了中国汽车工业公司,成为当时全国 13 个公司( “工业托拉斯”)之一,行使“政企合一”式的行业管理职能,管理手段包括了生产经营计划、项目投资、物资分配、人事管理等等。
第二阶段( 1966 ~ 1980 年),即分散布局与条块分割的初步形成阶段。全国 26 个省区市和 10 多个部门建立了汽车总装厂,有的省份多达 8 ~ 9 个汽车总装厂。这一时期是新增汽车企业最快最多的时期(见表 1 )。汽车行业管理职能由第一机械工业部汽车总局行使。投资决策权和计划权分散到各个地方和部门,条块分割的格局最终形成。

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第三阶段( 1981 ~ 1987 年),即中汽公司的成立与“三级管理”体制的形成阶段。 1981 年 12 月 31 日,国务院批准成立“中国汽车工业公司”(简称中汽公司),实行总公司化的行业管理模式,中汽公司负责行业规划与计划编制、项目审批、技术引进等,同时负责管理 7 个联营公司和 13 个直属企业。
第四阶段( 1987 ~ 1992 年),即中国汽车工业联合会的短暂探索和中汽总公司的回归阶段。 1987 年 5 月 29 日国务院批准成立“中国汽车工业联合会”(简称“中汽联”),取消中国汽车工业公司,由机电部归口管理。行业管理开始由计划编制和项目审批向放权搞活、协调服务方向转变。由于中汽联改革没有取得预期效果, 1990 年 2 月 23 日,国务院批准组建“中国汽车工业总公司”(中汽总公司),机电部授予其全行业管理职能。管理手段仍然以项目审批和下发文件为主。
第五阶段( 1993 年至今),即政企职能分离模式的最终确立阶段。 1993 年,国务院按照
“政企分开”的原则,将原授权给中国汽车工业总公司的汽车行业管理职能收归新组建的机械工业部,中汽总公司成为具有控股公司性质的经济实体,中国汽车工业协会和中国汽车工程学会挂靠机械工业部。机械工业部于当年 12 月组建成立了汽车工业司,行使汽车行业管理职能。 1998 年国务院实行机构改革,将原机械工业部撤销,组建国家机械工业局,行使全国汽车行业宏观管理职能。 2001 年 2 月,机械工业局撤销,汽车行业的宏观管理职能并入国家经贸委有关司局。
总体上讲,迄今为止的我国汽车产业管理体制仍存在很多问题。如果以管理效果衡量,它并不成功,主要表现在: 
第一,尽管与改革开放初期相比,汽车工业经济指标已经有了很大提高,但距离国民经济支柱产业的地位还有很大差距。汽车工业对于国民经济的拉动作用相当有限,特别是当我国面临有效需求不足和通货紧缩的困境时,无法从汽车工业这里找到突破口;汽车工业对于相关产业的拉动作用也不显著,国内主要汽车厂的技术、设备、甚至原材料(如车身钢板),很大一部分还要依靠进口;汽车工业还没有成为拉动国民经济增长的重要力量。
第二,尽管从产量上讲,我国已经成为世界第九位的汽车大国,但是却找不出充分的理由证明我国是一个汽车工业强国。目前国内的定点轿车生产企业无一例外地是合资合作企业,除红旗轿车外,我们还没有完全自主知识产权;中重型载货车和摩托车,除了价格优势外,质量和性能与发达汽车工业大国相比还存在很大差距;汽车零部件工业较整车更为
“散、乱、差”;我国不仅与发达汽车工业大国拉大了距离,而且也被同时起步的巴西、西班牙、韩国等后起汽车工业国家甩在了后面。
第三,政府始终没有找到能够实现其政策目标的有效途径。从新中国成立以来我国汽车工业管理体制的变动当中,我们也可以看出,政府多年来为改变汽车工业“散、乱、差”局面,在管理模式和政策上进行了多次大幅度调整,但一直没有取得明显效果。产业结构、企业结构、产品结构和技术结构多年来没有出现根本性改观。这表明政府实际上还没有找到实现其管理目标与管理手段的结合点,中央政府实际上没有太多的控制力。
造成我国汽车工业管理体制低效的原因是,每一阶段的改革模式都存在内生性的功能障碍。具体体现在: 
( 一) 行政审批机制长期僭越市场机制
在向市场经济体制转轨的过程中,汽车工业是为数不多的政府长期实行严格行政审批的领域。尽管改革伊始,决策者们都明白体制改革要解