《行政复议法释义》法院法律书籍.pdf

第一章总则
本章共有五条,规定的主要内容包括:行政复议法的立法目
的、立法依据、适用范围,行政复议机关和复议机构的确立,行
政复议的原则以及行政复议与行政诉讼的关系。本章规定体现了
行政复议制度的基本精神和根本要求,对行政复议活动起着总的
指导作用。准确把握本章内容,将为正确理解本法此后各章的具
体规定和处理行政复议实践中的疑难问题提供一把“***”。
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行
政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和
监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。
【释义】
本条规定的是行政复议法的立法目的和立法根据。
行政复议在各国的或一国不同时期的法律规范中有不同的称
谓。国外有的称其为行政诉愿(如日本),有的称其为行政裁判
(如英国)。旧中国法律中曾有过行政诉愿之谓,建国以后的法律
法规中也有多种称谓,如行政复查、行政复核等,而行政复议一
词的使用更为通常,自年国务院制定《行政复议条例》之后,
行政复议遂成为统一的称谓。
从制度的角度看,行政复议是一种由行政机关解决行政争议
的法律制度。行政争议就如同政府的影子,与行政行为相伴而生,
无法摆脱。在政府作用不断扩大的现代社会,行政争议在数量上
不断膨胀、性质上日趋复杂,尤其在事实领域,由于专业性、技
术性所限,行政机关之外的裁决主体(法院)对于解决行政争议
越来越力不从心,于是,让行政机关自身解决行政争议就成为明
智的选择,行政复议作为解决行政争议的有效手段在近现代国家
中受到普遍的青睐。从行为的角度看,行政复议是依申请的具体
行政行为,该行为往往采用司法或准司法的程序。其具有如下特
征:(一)行政复议的作出是以认为自己的合法权益受到具体行政
行为侵犯的公民、法人或者其他组织提出复议申请为前提条件的。
(二)行政复议是具体行政行为。复议机关的介入是以其与被申请
行政机关之间存在的行政领导关系为基础的,其对行政争议作出
裁决的过程实际上也是行政管理的延伸。(三)行政复议必须按照
法定程序进行,该程序类似于诉讼程序。比如管理相对人提出复
议申请类似于起诉,复议机关受理申请则类似于诉讼上的受理案
件,作出复议决定书的内容与形式也与判决有很多共同之处。等
等。
一、立法目的
立法目的即法律所要达到的根本目标,其由立法者的价值取
向所决定。那么,行政复议法的立法目的是什么呢?即行政复议
通过解决行政争议最终要实现什么目标呢?从本条规定来看,行
政复议法的立法目的包括以下三个方面。
防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为。侵犯相对人
合法权益的具体行政行为分为违法行政行为和不当行政行为两种
情况。违法指的是违反了法律的羁束性规定,比如行政处罚超过
法定幅度。不当指的是行政行为虽然没有超出法律的限制性标准,
但是明显不合理,比如考虑不相关的因素任意改变罚款数额。防
止和纠正违法的或者不当的具体行政行为是行政复议法的立法目
的之一。
行政复议如何防止违法的或者不当具体行政行为的出现呢?
笔者认为,这里的防止意味着两道防线。第一道防线是针对被申
请的下级行政机关而言的。下级行政机关直接对外行使行政管理
职权,若无有力监督,则执法中的违法与不当现象势必泛滥,而
行政复议制度则可以对此加以控制。控制的方法,一是直接对违
法或不当的具体行政行为加以纠正;二是将绝大多数具体行政行
为都置于可能被复议审查的环境之下,使复议制度的威慑力渗透
到执法层面。第一种控制方法可以促使该下级行政机关反思,找
出执法活动的症结所在,并采取相应措施以改进行政执法活动,防
止今后再次出现类似问题。第二种控制方法则能够起到防止违法
或不当具体行政行为的作用。第二道防线是针对复议机关而言的。
复议行为仍属于行政行为范畴,如果对复议行为缺乏适度的控制,
则复议过程中就会产生新的违法或不当行为。为了防止这种情况,
行政复议法规定了一些带有控制性的条款。比如,各种程序、复
议机关和其工作人员的法律责任及复议衔接诉讼等规定。
对违法或者不当具体行政行为的纠正是行政复议的最基本功
能。行政复议机关对被申请复议的具体行政行为进行审查后,如
果发现下级行政机关的具体行政行为违法或者不当,应当作出相
应的纠正决定。其包括:对行政机关不履行法定职责的限期履行,
对具体行政行为主要事实不清的、适用法律依据错误的、违反法
定程序影响管理相对人合法权益的、超越或者滥用职权的、明显
不当的,则应作出撤销、变更以及责令重新作出具体行政行为的
决定。这