公用事业特许经营政府监管研究.docx

公用事业特许经营政府监管研究
现代集团基础设施融资部王新雪
【摘要】
城市公用事业市场化后,政府对公用事业的直接管理职能转变为对特许经营企业的监管。本文首先分析了我国实行公用事业特许经营制度以来政府监管中存在的问题,后又以英国成熟的公用事业监管体系为例,总结经验对我国今后政府监管的完善提出了几点意见。
【正文】
城市公用事业是现代经济社会中一项重要的组成部分,是国家经济发展的基础,与公众的社会生活联系密切。自20世纪90年代初期,公用事业的特许经营制度成为我国公用事业市场化的主要模式,公用事业的特许经营主要是通过政府授予私人企业向社会民主提供公共产品或夫妇的权利实现的。作为公用事业市场化改革的制度尝试,特许经营制度首先在上海、深圳等沿海发达城市展开,随后迅速波及到东北、西南、西北等许多内陆城市,掀起了一股公用事业市场化改革的浪潮。以我国水务行业为例,截止2012年,我国水务行业A股上市公司共21家。
然而,公用事业的特许经营模式也对政府的监管职能提出了更高的要求。公用事业特许经营制度在执行了一段时间后,城市公用事业本身的垄断特性和政府监管中存在的各种问题都相继出现,在城市公用事业特许经营制度的运营中,如何建立一个完善的政府监管体制,成为社会关注的重点。
一、我国公用事业特许经营政府监管体系特点
公用事业特许经营在我国实行已有二十多年的时间,在这期间我国的公用事业特许经营政府监管体系也从无到有逐步的发展起来,相对于国外成熟的政府监管体系,现阶段我国公用事业的政府监管存在着一些不足之处:
1、公用事业特许经营政府监管相关立法滞后
我国在公用事业特许经营领域已具有立法意识,但是立法的法律位阶比较低,而且范围狭窄,条例比较粗糙。我国尚未制定统一的《市政公用事业特许经营法》,现有的最高的立法是2004年建设部公布的。
2、监管意识缺失
公用事业的市场化并不意味着政府要对其放任不管,公用事业特许经营后,政府有责任保证公用产品和服务提供的稳定性和普遍性。我国一些地方的政府对公用事业市场化的认识比较片面,将公用事业一卖了之,只考虑引入了多少的资金,而忽视了公用事业特许经营后
政府对公用事业的监管,最终危害了公众的利益。以公交民营化为例,由于缺乏监管,各公交企业在运营线路中“挑肥拣瘦”,有些线路的公交车甚至拒载持免费乘车证的老年人;公交企业片面追求经济效益,频频违章,导致事故频发,备受市民诟病。针对这些情况,十堰、重庆、南京等地原已民营化的公交事业重回国有公用事业。
3、没有形成立体全方位的政府监管模式
从我国监管部门的隶属关系及权利分配上分析,我国立法采取的是分散型的监管模式。公用事业主管部门是主要的监管部门,国有资产管理、价格、环保等部门为辅助监管部门。在这种模式中部分监管的权利分散在其他部门中,如物价部门监管公用事业价格,而各个政府部门在对公用事业监管上没有形成良好的配合机制,导致对公用事业的政府监管存在缺失或重复之处。
4、政府承诺缺失现象普遍存在
政府在公用事业市场化招商过程中的承诺有利于吸引投资者的投资,降低投资者潜在的经济和政治风险,保证投资者的利益。但是在我国一些地方,政府引资心切,往往重承诺轻践诺,政府的承诺屡屡失信,导致许多项目中途夭折。
5、特许经营合同尚未完善。
特许经营协议具有合同的一般性质,但是由于特许