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土地“农转非”与我国农地制度变革:一个产权分析框架
王海全
(西南财经大学经济学院,四川成都 610074)
一、前言
当前我国正处于城市化、工业化快速发展时期。处在中期发展阶段的工业化与城市化互相推动,互相促进。1999年,%。目前比较公认的预计认为,到2010年我将达45%,2020年达50%,2050年则达到60-70%。城市化的快速发展,使得对土地的需求急剧增加,而这一般是通过土地农转非,即农地非农化,改变使用用途性质来进行的。因此,城市化过程也是大量土地农转非的过程。据测算,我每提高一个百分点,就要相应减少41万公顷耕地。
我国土地尤其是耕地资源十分匮乏,人地矛盾紧张。出于粮食安全、经济社会稳定发展之考虑,国家采取征地制度,试图实行世界上最严格的土地制度,垄断并严格控制城市建设用地供给,以抑制土地非农化进程速度过快。但实践效果并非如此,非但没有相反还促进了土地非农化进程,造成了比较严重的混乱局面。这成为当前经济快速发展中需要认真审视、研究并亟需改革的突出课题。另外,土地“农转非”制度与农地制度之间存在紧密联系。基于此,本文拟对我国土地“农转非”制度和农地制度进行比较深入的考察、研究。
本文的结构是这样安排的:第二部分简单介绍城市化过程中的土地农转非的资源环境约束。第三部分考察现行土地农转非制度与机制,并对现行土地农转非过程中各经济利益集团之间的收益分配进行理论与实证研究。第四部分紧承第三部分,主要运用现代产权经济学进一步作出比较详细的分析说明,指出当前问题的根源在于不合理的农地制度。在这部分,还对现行土地制度、征地制度提出一些改革思路。第五部分,对全文进行简要的总结。
二、城市化进程中的土地农转非的资源环境约束
我国基本国情:人多地少,人地矛盾突出
据权威机构统计,截至1996年底,全国耕地:(),()。到2003年,,七年间净减少1亿亩。
近年来,我国耕地呈不断减少之态势。从表1和图1我们可以看到,从1997年到2003年,除2001年外,每年耕地减少幅度都在不断迅速增加。
表1:全国耕地变化情况(单位:万公顷)
年份
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
减少耕地面积







增加耕地面积







变化情况(增+减-)
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资料来源:1997-2002年《中国土地年鉴》,表中将“亩”换算成“公顷”。2003年数据来源于国土资源部发布的《2003年中国国土资源公报》,摘自国土资源部网站。
图1:1997——2003年全国耕地净减少图:
耕地减少的原因是多方面的,主要有:一是建设占用耕地,尤其是城市建设;二是生态退耕占用耕地;三是灾毁耕地;四是农业结构调整减少耕地。本文将探讨上面四个原因中的第一个。这是因为,随着城市化、工业化的进展,建设占用耕地越来越多,呈不可逆转之态势。并且,耕地向建设用地的转化基本是单向的,不可逆的,即耕地一旦转变为建设用地,将很难由建设用地再转变为耕地。从去年下半年,全国开展了土地市场综合治理整顿行动。到今年6月,已撤销开发区3763个,,而复垦土地面积仅为1100多平方公里,不到核减规划面积的十分之一。①参见盛华仁:《全国人大检查〈土地管理法〉实施情况的报告》,自新华网:2004年06月25日 。
粮食安全问题是我国经济安全的重要部分。
对于我国来说,粮食安全至关重要。粮食安全对于我国经济社会的稳定与发展显得极其重要,成为我国经济安全的重要组成部分。虽然已经加入世界贸易组织,可以从国际市场获得一定的粮食供应,但我国粮食供给的根本保障,只能立足国内,自力更生。而要保证充足稳定的粮食供应,就需要严格控制和保护好耕地资源,尤其是基本农田。
我,,之后由于诸多原因,全国粮食年产量开始走下坡道路,(见表2)。人均粮食占有量方面,1998年达到历史峰值,为413千克,而到了2003年,人均粮食占有量仅为334千克(见表3)。由于粮食产量的不断下降,原先库存的粮食大幅度减少,从2003年下半年,粮食等农产品全面涨价,使人们重新重视粮食安