“管委会-公司”模式的治理绩效与控权困境——基于一项典型案例的研究.pdf

国蝴***鹃篱熙殄行政改革doi:.1006—"模式的治理绩效与控权困境术——基于一项典型案例的研究周鲁耀[摘要]“管委会一公司”是地方政府在进行特定区域开发和重点工程项目建设时经常采用的组织架构,是改革开放以来地方政府“经营”策略在当前阶段的典型表现,也是与地方政府“经营土地”战略高度契合的一种组织性治理工具。通过“管委会一公司”式的组织架构,地方政府在城市经营领域获得了高治理绩效,但“政府一企业”权力的混同以及控权机制的缺失也导致了权力滥用的高风险。原杭州市“运河综合保护委员会一运河集团”是典型的“管委会一公司”式组织架构,其组织绩效、权力运作模式以及当前拆分改组的路径,能够反映出这种发展模式当前面临的制度困境及未来的发展方向。[关键词]“管委会一公司”;经营行为;治理绩效;控权[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006—0863(2016)07—0046一06一、引言分税制改革之后,土地逐步成为地方政府的主要经营对象,土地、财政与金融“三位一体”式运作模式成为新世纪以来城市化的主要表现形式;?“管委会一公司”式的组织架构是地方政府经营行为的一种典型的组织化载体。在这种组织架构下,“公司”的主要领导和成员经常与“管委会”交叉任职,形成了所谓的“两(多)块牌子、一套班子”。其中,“管委会”是地方政府的派出机构,代表地方政府行使公共权力;“公司”则由地方政府成立,受管委会直接领导,主要承担融资平台的功能。‘2¨‘管委会一公司”最初是作为与“项目制”相适应的组织架构出现,其特有的优势在于能够将中央、地方政府及相关部门及其所覆盖的广大社会组织都包融进一个统一的资金运作体系之中,p1使地方政府将土地、金融、财政有效融合起来,形成解决公共服务供给、城市基础设施建设以及土地资本化运作的“一揽子”方案。“管委会一公司”式的组织架构对中国政府的内部治理结构也产生了深远影响。H·以“项目平台公司”式的政府性组织为中介,地方政府在原行政体制之外扩展了自己的“项目权力”,这种权力与原行政体制相配合,构成了更为强大、并受到更少约束的国家权力。原杭州市“运河综保委一运河集团”Ⅲ是一种典型的“管委会一公司”式组织架构。原运河集团在运河沿岸区域的治理工程中展现出了优异的绩效,曾在官方媒体上受到高度认可与评价,多次被新闻媒体集中报道,甚至被冠之以“杭州模式”、“杭州经验”。2014年随着大运河申报世界文化遗产成功,原运河集团的治理绩效也达到了一个新的顶点;但按照中央清理整顿地方政府融资平台、贯彻落实国有企业改革的意见精神,“运河综保委一运河集团”的组织架构也结束了历史使命,进行了拆分重组。本文拟通过分析运河集团这一典型案例,对“管委会一公司”模式下的高治理绩效、权力失范风险以及该模式的转型走向展开讨论。①为表述方便的缘故,下文中凡涉及到“运河综合保护委员会一运河集团”的称谓,如无特别说明,均按照****惯直接表述为“运河集团”。涉及到运河综合保护委员会与运河集团关系的部分则会专门指出。女基金项目:国家社会科学基金重大项目“反***法治化与科学的权力结构和运行机制研究”(编号:14zDA016);杭州市哲学社会科学规划课题“突破、创新与协调:申遗后的大运河(杭州段)文化遗产保护与区域治理问题研究”(编号:20