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利益集团与立法之互动
郭俊
从人类历史的开展来看,利益作为个人生存的根本需求之一,在很大程度上影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再开展,而法律作为几千年来人们对社会治理方式的探索结果,也是在与利益不断相互交织、相互影响、相互渗透中而开展和成熟的。但是,利益是非主动的、不能独立发挥作用的,它对法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现,而这一中间主体在绝大多数的时间里都是由形形色色的利益集团来充当的,因此在某种意义上可以说,法与利益的关系就是法与利益集团的关系。
对于正处于转型关键时期的中国而言,改革开放带来的利益分配方式上的根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱,在此过程中出现了一批被赋予合法化外衣的新型集团,他们也同样力图影响立法以增进自己的利益,虽然他们与传统利益集团施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处,但在目的上却是完全一致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时的立法,并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。对于利益集团与立法的关系进行分析并以此为根底剖析我国的现实将有着很大的理论和现实意义。
一、对利益集团的诠释
利益集团的产生和开展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作用的特性的必然产物。在利益追求过程中,当个人的利益表达遇到困难时,往往希望借助于集团的力量来使自己的利益得到更充分的表达和表现,于是以代表、反映个人利益为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。
(一)、对利益集团内涵的界定
从一般意义上来讲,任何一个集团或者团体都有自己独特的利益追求,这是它们存在的根底和意义所在。因此,从这个意义上来讲,任何社会中的任何团体和组织都可以称为“利益集团〞。但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有着一定利益追求的团体,而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和政治学把“利益集团〞作为研究对象始于上个世纪的50代和60年代,开拓者为美国学者。但由利益现象的复杂性所决定的,对利益集团进行定义是一件十分困难的事。?社会科学新辞典?中对“利益集团〞解释为:“它的根本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有方案地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动,但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益,促进本集团利益的开展,他们不仅宣传自己的利益,而且必要是诉诸或威胁司法机构,以便到达维护和扩大本集团利益的目的。〞(?布莱克维尔政治学百科全书?中对利益集团有如下阐述:“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织,他们自身并不图谋组织政府…利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团,‘圈内’集团可以定期与政府磋商,并对政府政府政策的制定和实施发挥积极的作用;‘圈外’集团通常被视为非法,他们为在政治事务中获得立足之处而奋争。〞(
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从利益集团的以上这些定义中可以看出:(1)、利益集团是一个有一定组织形式的群体。不管规模大小,它都是以群体的形式出现;不管组织的性质是长期性的还是暂时性的,也不管组织体系是严密的还是松散的,它都有一定的组织,不是那种完全的乌合之众。(2)、利益集团都有着鲜明的目的性,那就是对集团整体利益的追求,这是利益集团形成的目的,也是其存在和开展的根本意义所在。(3)、利益集团的核心问题是利益主体实现利益的方式问题,所以利益集团通过各种途径对政治活动、立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护和扩大其集团利益的手段和形式,但正是它实现利益的方式使得它区别于一般性的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性组织,而且正是这些方式使它能够对政府以及其统治秩序保持经常性的适当压力,因此,它才常常又被称为“压力集团〞。(4)、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的,但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的,这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益集团的最高组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表,但对于已经形成严谨理论体系的政治学学科来说,利益集团与政党是有着严格区分的不同的研究课题。
(二)、现代利益集团产生的条件
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从近代各国的开展历程来看,成熟的现代利益集团是在市场经济开展到垄断阶段之后才产生和逐步开展的,这得益于以下几个条件的出现:
首先,市场经济的竞争加剧了社会利益的分化,在利益分化过程中必然引起利益差异的群体之间的矛盾和对立,这样利益性质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量都在大幅增加,而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身的进一步成熟,促使他们探求更加有效的活动方式。而在市场经济进入垄断阶段之后,竞争并未消失,反而更加剧烈,在社会中的生存更加困难,这更助长利益集团的产生和分化。
其次,在市场经济进入垄断阶段之后,国家与市场之间的关系也发生重大变化。在原来的自由经济主义时代,国家扮演着“守夜人〞的角色,但市场经济后期开展造成的市场失灵、供需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动,国家的政策导向和立法对经济的开展所起的作用越来越突出,随之带来市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为,在这种情况下,影响立法和政府决策以维护和扩大自己利益就成为利益集团的必然选择之一。
再次,资本主义开展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新的阶段,与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下,各种团体和组织生存和开展的条件和环境比拟宽松,对政府行为施加影响的途径也逐渐增多,而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。
正是在以上各种条件的“催化〞下,利益集团的产生和开展成为现代社会经济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影响力的现象,并成为政治学、社会学、法学及经济学等各学科的重要研究课题。
二、利益集团与立法关系的一般理论
从其本质和目的来看,利益集团以追逐利益为己任,直接参与利益的经营与瓜分,不愿成认和遵守社会固有的行动规那么,只愿意按照利益原那么来支配自己的行动。但是,社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机体,在其长期开展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的准那么,社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规那么和制度影响和决定着社会中每个人的行为,维系着这个社会的运行和开展。作为社会的一个组成局部,利益集团必然受到这些根本准那么的制约。但是如果现行制度和规那么与他们追求利益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍,那么以它们远远强于个人的力量必然不会甘心于受阻,那么通过施加压力来改变制度从而为以后的开展拓宽空间就成为它们必然的选择之一。
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在现代文明社会,法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中,法律是现有政权对社会进行统治的主要中介,越来越多的领域被纳入法律的管辖之下,而立法是法治的第一个关键性步骤,因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己开展的大道必然要对立法施加影响。
(一)、利益集团对立法施加影响的途径
对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言,从理论上讲似乎选民是政治体制运转的根底和决定者。但无论怎样宣传或者理论上如何论证,真正的民主都只是停留在书面上和政治制度的设计之中,因为普通民众与庞大而成熟的利益集团相比,在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着严重的不平等现象,他们很难在选举中脱颖而出,成为真正意义上的民众代表,“选民只是墙头上的芦苇,不可能依靠他们来组建一个良好的政府,一种只把钱花在刀刃上的政府。一方面,普通选民从他所属的压力集团中获益,尽管他得到的收益可能比他想象的要小;另一方面,他将受到其他压力集团的伤害,结果,净收益实际上要比没有压力集团的活动要糟。选民受到信息的限制,意味着他只有促进压力集团才能有效地发挥作用〞(。
利益集团为了实现其利益在立法上的最大化,会努力在选举过程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中,这是实现其目的的最直接而且是最有效的方式。这一现象在当前较为兴旺的国家中十分常见,而且这也是“政治是经济的集中表达〞这一政治经济学根本定理的突出表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图,他们不惜出巨资赞助候选人,而一般国家对选举候选人所设置的最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的优势,而仅这一点就使得广阔一般民众失去一展身手的时机。
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除了在资金支持上的有利形势外,利益集团控制选举在很大程度上依赖于对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地域辽阔、人口众多的国家中,一个侯选人要从众多人士中脱颖而出,传媒的宣传、介绍并为其制造舆论气氛是必不可少的关键性工具,甚至从某种程度上讲,舆论的导向对最终结果可以起到决定性作用。而在现代社会中,随着开放程度的纵深化和传播手段的多样化,媒体由国家一手控制的局面已经大大改观,国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化,群众媒体自由化、股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领域的同时,某些利益集团必然趁虚而入,憧憬着全面掌握、控制乃至自己创立舆论工具,即使自己不能控制也要努力与有关媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒界在摆脱国家严格控制之后,多数会陷入利益集团的包围圈,受制于某个或某些利益集团,或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之下,经济上的支持和维系带来的必然是政治上的效劳。(因此,在某种程度上可以说,金钱是利益集团的经济资本,舆论那么是其重要的政治资本,他们共同效劳于“利益〞这一终极目标。而利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的影响不仅在于对选举过程的操纵,而且对上台以后的当权者的活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前夕激战不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各方的剧烈争吵就十分可以明了。
在资金优势和舆论导向等优势的支持下,利益集团在选举过程能够局部实现其目的,因为在一个国家中并不是只有一个利益集团,他们相互之间也存在剧烈的竞争。在议员、其他参与立法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着整个体制进行运转后,他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定,但必然会在此过程中产生偏差,在某种情况下还可能产生矛盾乃至对立的结果,这当然不是他们背后的“影子集团〞所欲看到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程中对自己利益的最大照顾,他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政府决策行为。
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