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突发事件应急反应
政策文件体系及其管理方法研究
荣 莉 莉
大连理工大学 系统工程研究所
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2008年1月4日，北京
主要内容
„ 一、研究背景
„ 二、决策者对决策知识的需求分析
„ 三、政策文件体系分析
„ 四、政策文件管理方法
„ 五、结论与展望
研究的项目背景
„ 辽宁省突发公共卫生事件监控快速反应指挥调
度系统
辽宁省科技计划项目（2004225007）
2003年6月-2005年12月
„ 突发事件决策知识快速反应系统研究
国家自然科学基金项目（70571011）
2006年1月-2008年12月
一、研究背景
„ 突发事件的频繁发生，给社会的生产﹑生活都造成
了极大的危害，也给我国造成了极大的经济损失，
如何有效地预防和控制突发事件，将灾害减少到最
低程度，具有非常重要的社会意义与学术意义。
„ 从危机管理的角度来看，控制和应对突发事件大致
可分为事前、事中、事后三阶段，应该做到
‰ 事前有准备，包括有预见、有预警、有预案
‰ 事中有快速反应的指挥调度、应急决策
‰ 事后有修补、完善机制
事前、事中、事后的关系
„ 突发事件往往因其突发性、不可预见性，使人们措手
不及，不论怎样周密的预警预测，突发事件还是会在
人们意想不到的情况下发生。
„ 美国的“”事件，虽然事前的预警没有成功，但在
事发后，其控制、组织是非常迅速及时的，这完全得
力于其完善的应急反应机制（事中指挥调度）和法律
法规、应急预案的完备（事前文件准备）。
„ 同样，美国之所以在SARS来犯时能沉着应战、没有
发生SARS大流行，与“”后为应对炭疽威胁投入
大量资源，重建、构筑公共卫生防御网等措施（事后
修补、完善）密切相关。
决策者应急决策需要支持
„ 面对突发事件的发生，快速有效的指挥调度是将损失
降至最低的重要保证。
„ 对指挥人员而言，在高度紧急情况下，对突发事件迅
速作出正确决策是一项极大的挑战，必须掌握与突发
公共事件相关的专业知识，如地理、交通、法律法规、
警力部署等方面的情况。
„ 决策者需要在危急情况下进行决策，即应急决策，决
策结果以指令的方式下达，进行指挥调度。
„ 正确、科学的应急指挥决策除去领导者本身对决策的
把握能力之外，更需要有辅助决策作保障。
决策者应具有
由谁做、做什么和怎么做的知识
„ 突发事件指挥调度的根本职能和任务，就是要把“由
谁做、做什么和怎么做”的各项应急工作职责全面落
到实处，确保管理、任务、责任和执行到位。
„ 面对突发事件发生过程中的一系列事件 ，决策者需要
知道：是什么、谁来做，怎样做，何时做，用什么资
源做，资源在哪里。
„ 决策者应具有Know how、Know what、Know who、
Know where、Know when的知识。
决策者的知识来源——预案及相关法
律法规
„ SARS的爆发，暴露了我国在应对突发事件上存在的
漏洞，人们加强了这方面的建设工作，认识到了完善
法律法规体系、应急预案体系的重要性。
„ 通过借鉴国外先进经验，及对应急反应机制的深入研
究，人们得到了一个重要的结论 ，就是应急反应需要
依法进行，需要有法律保障。
„ 闪淳昌指出，“预案要符合有关法律、法规、规章，
与相关政策相衔接”、“要按照有关程序制定、修订
应急预案；要依法行政，依法实施应急预案”。
应急反应离不开应急预案
„ 应急预案的重要性也比以往更受到重视。
„ 比如，2004年10月28日，卫生部颁布了“2004-2005
年冬春季全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方
案”，要求各地“严格按照本方案的要求”进行防控
工作（见卫发电[2004]60号）。
„ 研究表明， 当一个特别重大的突发事件发生以后， 一
级等着一级下指示决定怎么办和各级组织及广大职工
自动按照应急预案启动， 二者效率要差 ３００ 多倍。
„ 统计表明， 有没有应急预案及疏散避难对策，