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第一章
导论
第一节地方财政学概述
一、地方财政的产生
地方财政是在出现了多级政府后才形成的,而
地方财政学是一门研究地方政府部门(地方公共经
济部门)的经济活动对社会资源的配置和收入分配
影响的学科。那么,政府是如何产生的呢?多级政
府又是怎样形成的呢?
关于政府产生和存在的原因,一般是从社会成
员各自的自发行为在某些方面不能够促进其利益这
个方面来解释的。防止外来侵略,保护个人利益不
受社会其他成员的剥削,建立对全社会成员均有利
的不可缺少的公共设施,协调各社会成员之间的利
益关系,所有这些都非分散的单个个人能力所及,因此需要创建政府这么
一种组织机构来为全体社会成员履行这些公共职责,提供供全体成员所共
同消费的公共产品和服务,以保证能更好地满足社会成员的需要,提高整
个社会的福利水平。
当一个社会的成员越来越多,地域越来越广阔,公共事务越来越复杂,
靠单一政府已难以有效地处理全部公共事务时,就需要构建一个由多级政
府组成的政府有机体,在各级政府之间进行合理的分工,来共同承担原来由
一个政府来做的事,以更有效地促进和提高全体社会成员的福利水平。政
府级次的多少视各国的具体情况而定,并没有固定的模式,我国实行的是中
央、省、市(地区)、县和乡五个级次的政府体制,日本实行的是中央、都道府
县和市町乡三级政府体制,美国实行的是联邦、州、地方三级政府体制。
从政府所提供的公共产品和服务方面看,并不是所有的公共产品都是
在一国范围内共同消费的。某些公共产品的消费在空间上是有限制的,它
们仅限于某些特定的地理区域内,这些产品可以称为地方性公共产品。在
理论上,我们将会证明,地方性公共产品和服务的优化配置要求由地方政
府来提供这一类的产品和服务。在现实中,我们也将发现,在政府所提供
的公共产品或服务中,很多是由地方政府提供的。
由于公共产品可以由任何一个级次的政府来提供,有关对地方财政学
或者说对地方部门公共经济的研究近来引起了国内外学术界的广泛兴趣。
而在我国,对地方财政研究的逐步重视,还主要是因为我国二十多年来的
经济改革所带来的巨大变化,中央集权式的财政管理模式被打破,地方财
政的地位日益增强。在我国,经济改革从某种意义上讲,就是要改革过去
计划经济体制的高度中央集权,要适当加强地方政府的职权,变集中决策
为分散决策,提高资源配置的效率,适应市场经济发展的要求。在具体的
财政支出上,地方财政的支出已经超过中央财政的支出。从表可知,
年我国地方财政支出总量达到亿元,占国内生产总值的
,比中央财政支出多一倍。
表年中央和地方本级财政支出占的比重
本表数字不含国内外债务还本付息支出和利用国外借款收入安排的基本建设支出。
资料来源:《中国统计年鉴,北京,中国统计出版社,
在对地方财政进行分析研究时,有几点需要我们注意:第一,地方政
府部门是我国经济中的重要组成部分,它的支出已经达到国内生产总值的
,占政府国内总支出的左右。第二,由地方政府提供的主要产
品或服务,如教育、交通、公共安全、公共基础设施和社会服务,都是对
居民日常生活最有影响的那些事务,因此,从这点上讲,地方财政与人们
的利益关系更加密切和接近。第三,地方政府的一些经验、试验和政策经
常成为以后在全国范围内推广应用的基础,或者成为影响中央政府政策变
化的因素。第四,由于各个地方之间的差别性和相互间的易流动性,许
多经济问题的分析在地方这一层面上与中央层面上是有很大区别的。
可以说,人员和要素的流动性已经成为解释地方政府收入和支出行为的
内生变量,因此,在对地方财政的经济分析中必须充分考虑这种流动
性。
二、地方财政的特点
( 一)规模和增长
各国地方政府财政支出在最近的几十年一直在稳步地增长。美国联邦
政府的支出大约占整个政府支出的,州和地方政府占。日本的情
况也大致相同,中央政府财政支出占,地方政府占。有人对巴西、
哥伦比亚、肯尼亚、韩国、菲律宾、斯里兰卡、坦桑尼亚和土耳其等国家
的资料进行了分析,发现这些国家和地区的地方财政支出占全国和地区财
政支出的比重,除土耳其和肯尼亚外,都有长期增加的趋势。根据世界银
行的《年世界发展报告》,从年,南斯拉夫的地方开支
占政府总支出的比重平均每年为;印度的地方开支占政府总开支
的比重,平均每年增长以上。英国是一个在财政上中央集权型的国
家,但从年代,地方政府开支占总公共支出的比重也有所提高。
表反映的是年以来部分年份中我国中央财政支出和地方财政支
出在整个国家财政支出中