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城市公用事业运作方式转变与公司治理结构
长期以来,我国城市公用事业(典型的如自来水、燃气、公共交通等)一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前,我国的城市公用事业正在进行一场深刻的变革,主要包括公用事业企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中,公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切入点,其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而公用事业企业公司制改革的核心问题,则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际,建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理,使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体,在完善政府监管体制的同时,实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。
一、城市公用事业的经济特征
城市公用事业是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业,在经济社会发展中扮演着不可或缺的角色。从经济学的角度观察,城市公用事业具有以下几个方面的特征:第一,城市公用事业具有一定的自然垄断性质。
城市公用事业的生产经营过程必须依赖网络(自来水、煤气管网,公交线路)才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点:一方面,网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分,具有显著的规模经济性,即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的;另一方面,公用事业生产的主要环节高度垂直相关(如自来水的制水、供水、排水、污水处理),主要产品结合紧密,又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性,即由一家企业生产全部产品(或多种产品)比由两家以上企业生产,成本更低。城市公用事业的自然垄断性,要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构,以保证较低的生产成本。同时,为了提高资源配置效率,这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的,其运行过程中还要防止企业的垄断行为。因此,政府往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品质量等方面对公用事业进行规制,规制的手段、方法不当很容易形成政企不分。

第二,城市公用事业具有一定的公益性。
作为现代化城市的重要基础设施,城市公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。城市公用事业所提供的产品(或服务),是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。作为最终消费品,它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关;作为要素投入,不仅关系到其他生产者成本状况,还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说,城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。城市公用事业的公益性,要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品,为经济社会发展提供共同条件,从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。,企业为获得利润最大化,往往凭借其垄断地位,以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此,政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制,以更好地满足社会公共利益的需要。

第三,城市公用事业生产、经营具有的区域性。
城市公用事业赖以生存的网络建设,受到人口集中程度限制,在人口高度密集的城市建设网络是可行的,而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的(至少在目前的技术经济条件下是这样)。因此,根本不可能建设一个全国性的网络系统,只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。政府为保证当地社会群体的公共利益,往往对这些行业进行一定程度的补贴,这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区,致使其他地区的社会群体的社会福利间接受损。而且,受益者(如城市居民)往往是强势群体,受损者(如农村居民)则往往是弱势群体。从公平角度来看,这在一定程度上加剧了社会不公平现象。因此,也需要政府从全局出发,通过各种手段来防止这类现象的发生,并矫正由此造成的后果。这也是政府对城市公用事业进行规制的重要原因之一。
城市公用事业的特殊性和重要性,决定了其生产经营需要承载双重目标:一是社会目标,包括提供普遍服务,安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品(或服务);二是企业利润目标,即合理的投资回报,保障企业维持生产和扩大再生产能力。
为了协调社会目标与企业目标,在世界范围内,在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。
在美国,由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营,即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节,为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和,政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。20世纪70年代以后,随着技术进步,市场规模与市场范围的变化,公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传